羅國榮:爹不疼娘不愛的魚槍獵捕權 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

羅國榮:爹不疼娘不愛的魚槍獵捕權

建立於 2017/04/20
作者:羅國榮(花蓮地檢署檢察官、台北大學法學碩士、中正大學博士班)

農委會漁業署於2017年3月10日公告「魚槍採捕水產動物禁漁區管制措施」,草案中明文禁止原住民非指定區域獵捕,以及非原住民(為行文方便,以下姑且以「漢人」代之)持魚槍獵捕行為。令人玩味的是,與最高法院目前審理中之布農族原住民王光祿獵捕山羌非常上訴案所引發的法律爭議與民間聲援相較之下,漁業署擬全面禁止漢人魚槍獵捕權、限制原住民魚槍獵捕權的作法,除了在部分原住民社群(例如臉書「阿米斯媳婦」)、魚槍玩家間激起波瀾外,幾乎未佔據任何主流媒體版面或引發法律界熱議 [1]

網路上少數幾篇較專業的論述,例如東海大學溫國彰教授台東大學蔡政良教授中研院陳昭倫研究員等學者,則是在環境資訊中心網站以「漁獵管理 vs. 海洋鎖國」、「沒有魚的台灣珊瑚礁」等主軸進行正反意見的論戰。筆者雖不具環境或漁業科學專業背景,然可提供法律面向之觀點,一同探討該草案之妥適性。

漁網纏繞魚類。圖片來源:本報資料照片。

根據現行「槍砲彈藥刀械許可及管理辦法」第8條規定,民眾(不分原漢)向內政部申請購置魚槍經許可後,得合法持有魚槍,而2016年3月18日修正後之現行「水域遊憩活動管理辦法」並未對魚槍獵捕設定任何限制,故民眾只要領有使用執照、持合法魚槍即可潛水採捕水產動物。

如今漁業署以「加強魚槍管理、維護礁岩性水產動物豐度及漁業資源之永續」為由,認為「有明定禁漁區之必要」,而制訂管制措施。草案內容僅四點,重點內容為距岸12海浬內,除了「原住民基於文化、祭儀或自用,於原住民族地區獵捕」、「鏢旗魚漁業」和「經核准之學術研究」外,禁止其他一切魚槍獵捕活動(草案第3點),違者依漁業法第65條第6款處3萬元以上15萬元以下罰鍰。

在法律上對人民的權利加以限制,必須符合比例原則,亦即目的正當、手段需有助於目的達成、在相同有效的方法中應選擇對人民侵害權益較小的方式行之。再者,下位階法令不得抵觸上位階法律,亦不得逾越上位階法律授權之範圍,或增加原法律所無之限制。另外,根據憲法第7條平等原則,嚴禁立法者直接以「種族」作為差別待遇的依據,除非有極重大之公共利益得以合理化此一差別待遇。

回到本草案,漁業署明顯違反了前述法律基本原則:

第一,草案總說明稱「有明定禁漁區之必要」,然而綜覽全部四點,根本沒有劃設所謂禁漁區 [2],只有確立「禁漁之種族」,如此是否有助於保育目的之達成?

第二,對原住民朋友來說,法規表面上看似未加任何限制,但仍有問題存在。例如因原鄉地區人口外流嚴重,許多原住民前往北部工作謀生,則北上居住的阿美族、達悟族原住民可否在「非原住民族地區」之基隆市、新北市貢寮區海邊持魚槍獵捕?假設定居基隆的原住民欲教導下一代捕魚技巧,是否一定得回到花蓮、台東始得進行?

第三,若為了保護漁業資源永續發展,大可借鏡先進國家以劃設地區、獵捕季節、採捕種類、體長、採捕數量的方式進行管理,例如明訂得採捕之魚貝種類、達一定體長之魚類方得採捕、繁殖季節嚴禁採捕,且限制每人每年之採捕總數量,均為可行且有效維護海洋資源之管理方式,而非完全不論採補之對象、數量,「凡漢人或非原住民地區一律禁止採捕」。

第四,也是草案在法律上最站不住腳的一點,即上位階之「槍砲彈藥刀械管制條例」已明文承認人民有持有魚槍之權利,然而漁業署卻根據漁業法牛頭不對馬嘴的空泛授權 [3],以低位階的「法規命令」禁止合法持槍者「使用魚槍」的權利,這就像交通部監理站准許你的汽車登記掛牌,說「你可以合法持有車輛」,但環保署為了維護空氣品質,定了另一部法律禁止所有車輛上路,那我到底要這台車幹嘛?!同理,准許人民持有「不能拿來獵捕的魚槍」,根本就等於全面禁止持有魚槍,那些槍枝使用執照和槍砲彈藥條例都是寫假的,只是眼睛業障重!

身為熱愛海洋的法律工作者,筆者雖非生態專家,但從小觀察漁港漁獲量與漁獲種類的變化也可以輕易知道,台灣漁業資源確實面臨嚴重衰竭的事實。然而,台灣人主要消費食用的魚類並非珊瑚礁魚類,民眾至市場購買的魚貨也鮮少出自魚槍獵捕所得,主管機關不思優先處理我國漁船非法捕魚已被歐盟發出黃牌警告之國際笑話 [4],反而挑軟柿子針對比例微乎其微的魚槍獵捕採取幾近「全面禁絕」的粗糙方式加以規範,完全不思考參酌先進國家以限定地區、季節、種類、數量的方式推行「有效管理、適度開放」的雙贏策略 [5],甚至以高度違憲風險的種族區隔作為最主要之管制作為,漁業署之立法技術實令人匪夷所思。

在國家地理頻道、Discovery頻道中時常可以看到美、加、澳洲等國漁民將體長未達標準的魚蝦蟹貝歸還大海的畫面,然而台灣的主管機關不但未盡責制訂出這把富有保育海洋重責大任的「魚尺」,反而異想天開欲以「種族之尺」代之,一筆勾銷政府管理、查緝不力之諸多麻煩。即使如某些專家所言台灣目前已達「無魚可捕」之窘境,然立法上亦可以其他science-based技術代替(例如規定主管機關定期評估之義務,待指標性魚種密度恢復後再行開放、設定獵捕總量上限,或直到密度恢復前不再核發新執照等),若以與漁業資源評估毫無關連之「原住民族地區 [6]」或「持槍者種族」作為准許與否之門檻,才是毫無科學根據的立法。

在澳洲塔斯馬尼亞(Tasmania)的遊客中心可拿到免費「魚尺」。

靠山吃山、靠海吃海為人類文明發展的自然現象 [7],就筆者對網路上魚槍愛好者社團的觀察,確實偶有部分民眾過度、過量獵捕珊瑚礁魚類的現象,本文無欲對破壞生態永續性的行為開脫,但對於有意守法、願意尊重大自然休養生息的其他合法魚槍玩家們而言,彼此不分原漢,渴望的是政府能端出合理的魚槍管理措施,而非一味將魚槍獵捕權污名化、地下化。

[1] 地方新聞可參照:綠島漁民陳情:魚槍管制剝奪狩獵生存權,http://www.ksnews.com.tw/index.php/news/contents_page/0000977542
[2] 距岸12浬(約22.22公里)以外根本不會有人使用魚槍採捕水產動物,此限制現實上等同贅文。
[3] 漁業法第44條第1項第4款:「主管機關為資源管理及漁業結構調整,得以公告規定左列事項:四、漁區、漁期之限制或禁止。」注意本款只授權漁區、漁期之限制,並未授權漁具(魚槍)之限制!
[4] 歐盟祭出黃牌警告 台灣漁業被列為留校察看,http://www.greenpeace.org/taiwan/zh/press/releases/oceans/2015/EU-issues-taiwan-yellow-card/
[5] 同理,釣魚活動也應該制訂保育規範(bag and size limits)的配套措施才能永續利用,可參照:黃向文教授,你我皆漁民?該修的是「娛樂漁業管理辦法」,http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20170116/1036544/
[6] 原住民族地區為原民會所劃設,與該地區之漁業資源是否枯竭毫無關連。
[7] 筆者所指的「吃」是指「依賴山區、海洋資源」之意,不是指字面上的「滿足口腹之欲」,更沒有要推廣我國過度氾濫的「海鮮文化」之意,特此說明。