施柏榮:十年之後,台灣誰來種稻? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

施柏榮:十年之後,台灣誰來種稻?

建立於 2017/07/27
作者:施柏榮(作家)

行政院第3541次會議之中,提出的目標在於:前瞻未來 30年的新產業、技術、生活的未來需求想像,然後再針對這些「即將出現」問題與需求,提出解決方案。倘若以字面上來看,不難看出前瞻條例的宏大,它不是為了解決短期的問題,而用一種「未來想像」來引導建設項目,甚至影響國家資源配置的思考。但,翻開草案總說明,卻未能發現任何一個以「農」為名的字元,也許這是一個極具意涵的隱喻,從中衍生出來的思考是:『這個國家對於農業十年後的想像是什麼?』

或者,這始終不在政策視域之中。

農田景觀。圖片來源:公共電視 我們的島。

農業為何不在討論範疇?

然而,對於「農」的討論是重要的,這不是因為出發於農業自身,而是因為農業問題在現實的討論上,反映的是不同部門資源的移轉,影響了國土之內的土地、水資源的配置。這樣的問題,對於台灣來說往往起了很關鍵的作用,而這也是為什麼,諸如科學工業園區設置管理條例,或者地方政府大型的開發計畫(如中部科學園區等),會出現如此多的辯論,甚至在許多時候成為了關鍵因子(土地使用移轉的條件與機制)。

台灣農業生產佔國內生產毛額,大約自1960年以來就持續下降,在1980年約在6%,2000年已降到約2%,晚近的15年內,大約都維持在1.5%到2%的比率之間,同時間農牧戶人口占總人口比率,大約都只有13%左右,但其中真正屬於經常農業從業人口,比例要再更低。從經濟的角度來看,就不難看出何以農業,不在目前政策的討論範圍之內,這是因為對政府來說,發展主義的經濟論述下,強調的是如何在數字上提升經濟的表現,因而歷史以來,在政府「強力干預」之下,土地、勞動力、水資源都移往工業部門的農業,逐漸缺乏經濟貢獻率,就自然不再討論的範疇(參見:農舍浮濫興建 是更深層的階級剝削問題)。

農業問題,反映的是國家未來資源如何配置的問題

必須要加以釐清的是:對於台灣的資本家來說,可以供作使用的土地並非不足,而是缺乏大量「便宜的土地」。

因為我們長久以來忽略的事實是,台灣產業在面對國際競爭,(尤其是來自中國、東協製造業的競爭)運用的是壓低成本的模式來發展,而這不僅是反映在壓低勞動力薪資水準之上,也刻意壓低了取得土地的成本。之所以會選擇將「轉移農地」視為重要選項,只不過是因為他「很廉價」、可以讓資本家「獲利」。從這樣角度來看,也就不難解釋為什麼台灣現階段有這個多閒置的工業用地,但卻仍然有非常多違章工廠持續在農地在林立著。我們更可以說,農地上的工廠,反映的不是違建如此單純的問題,背後更有鞏固化的利益結構。

短少200萬的工作人口,凋零的農人如何養活台灣

農業除了是產業之外,也因為它具有其它的特殊性,因此經常被獨立進行討論。多數國家也曾考量不同的時空情境,針對農業訂定了明確的「底線」。因為經濟考量之外,仍然須以國家安全、環境的邏輯來思考。這也就是為什麼同時在戰後歷史上,轉以工業為主要經濟體質的東亞國家,農業(糧食生產)問題,往往與「能源」有類似的辯論,因為在某種程度上,能源供給與糧食工給有著極為相似的邏輯。倘若農地在這樣的利益結構不改變的情況之下,預期有更多農地被移轉使用,那個土地上的從業者呢?

我們從行政院主計處「主力農家經營概況調查」的統計來看,2013年,台灣主力農家之中,年齡落在45歲以上(包含65歲以上)比重即有88%,其中經常的農業主力勞動者的平均年齡更達57.5歲,在未有大幅變動的假設之下(如大規模的勞動力在部門間移轉),屏除經營型態屬於轉型休閒、多元化經營者,那麼十年之後,台灣農耕、畜牧從業者的年齡可能便將近70歲,甚至更高。

台灣農業人口均齡62歲,農業人力條件比其他國家更嚴苛。
台灣農業人力條件比其他國家更嚴苛。攝影:廖靜蕙。圖片來源:本報資料照。

也就是說,農業從業人口在內生邏輯之下,將持續老化與銳減,而外在經濟結構又無法提高農業從業者的收入。那麼一個隨之而來的問題是:「持續衰減、老化的農業從業者,是否能夠養活2000多萬的人口?」但最有可能的發展脈絡會是:台灣的糧食可能須更經常性、大量由貿易輸入,屆時糧食自給率將可能持續下降至30%,甚至更低。

2030年我們需要的是什麼

輕視農業的結果,反映的是政府對於產業想像的疲乏。沒有正面回答的問題是:當台灣農業人口持續減少,同時間台灣總體勞動人口在2030將短少237萬人,台灣2030年的「最適化」糧食自給率為何?而又在此一情境之下,最低的農業人口比率為何?以及農地生產面積為何?(需要至少有高、中、低三種推估情境)這些皆必須要有更全盤的推演與定義。

台灣確實需要一個定位清楚的農業基本法,然而,如同農地與農業背後所反映的,所有的現象背後都有一個「沒有被看見」的利益結構,政策能否針對現象背後的利益結構進行解析,則會是公民評判的另一個關鍵所在;但無疑的是,對於農業問題的想像,必須從國家資源配置長期被扭曲配置的問題來思考。