在早些年，台灣西部尚未讓高鐵貫穿之時，會這樣坐在鐵路車廂看著外頭的稻田，這個季節大概是二期稻作的盛長時期。如今，西部平原景況已多有不同，不僅有農舍夾雜於其間，更有許多稻田正處於休耕之中，或者改種牧草等作物。心裡頭不禁出現的疑問是：台灣的食糧真的安全嗎？
其實，糧食安全（Food security）在不同時空環境下，有著相當不同的演繹方式，如在戰時，它成為戰略物資安全的延伸思考，在台灣亦有這樣的思維存在，甚至影響了半個世紀以來的農業政策制定。如影響台灣農業發展最深遠的《農業發展條例》便是在1973年第一次石油危機，全球對糧食供給穩定大幅感到恐慌氛圍下出現，也因此出現了「農地農有」、「農地農用」等政策詞語。
在全球分工持續強化的如今，對於糧食安全思考，確實須進一步深化。2017年，聯合國糧農組織（FAO）與經濟合作暨發展組織（OECD）共同發布了名為「Agricultural Outlook 2017‑2026」報告，重提糧食安全問題；這雖然不在預期之外，但從其中的行文可以發現討論的質變，也就是說國際對糧食安全的討論，以認知到必須下放到各個國家的體質來觀看，也就是說，糧食安全問題除了全球性生產、貿易問題之外（如2007年全球糧食價格危機），該國農業生產、貨幣流通、運輸配送，甚至社會安全等「體質問題」才是須進一步探究的問題。或許當我們問：台灣的糧食安全嗎，其實更值得發問的是：在這個時空之下，台灣糧食安全問題究竟是什麼？
全球貿易為近十年農業政策基調
糧食自給率（food self-sufficiency ratio）是經常被使用在衡量一個國家糧食自我供給能力的指標，它可分為兩種推算方式，一者是以價格來推算，另一者則是由熱量來進行估算，然而因為它的估算方式仍略顯簡化，因此，是不是可以藉由它來反映糧食安全問題，本身就存在爭議。
不過這些爭議背後，其實也只是反映出，現實上並不存在可完全反映出糧食安全問題的指標，背後原因，除了指標多半是「間接」反映現象的侷限性之外，再者就是像FAO或OECD等國際組織提及－糧食安全「問題」的定義可能更為複雜，尤其在不同國家或區域有著不同的演化型態（比如在氣候極端的區域，或者道路等基礎建設較缺乏的區域，其反映出的問題不盡然相同。）
我們要思考台灣糧食安全問題是什麼？也許從《農業發展條例》修正找到線索。2000年台灣通過《農業發展條例修正條文》，藉由當初立法院討論過程中，可以不斷發現到該條例的修正，某種程度上是為了反映當時台灣所處的全球經貿氛圍，也就是在官方的說法，進行條例的修正是為了因應全球化衝擊，而「先行對農業資源進行調整」的政策作為。雖然，該條例修正時機，適逢總統選舉，諸如取消農地使用管制等具有政治性意義，但從時間鄰近出現的《水旱田利用調整計畫》，或者《農村再生條例》等，仍可以發現－全球經貿是近十餘年來，台灣農業政策變遷的主要基調。
出口導向的經濟體質，提高農業發展難題
2007年，有機農業與糧食安全國際會議（International Conference on Organic Agriculture and Food Security）之中，藉由幾個面向來重新認定糧食安全問題，包括：糧食供應、糧食獲得機會、遇到突發事件穩定性、糧食利用與營養等；而其中，在糧食供應、穩定性的討論之中，便將糧食貿易（進口）視為關鍵議題。也就是說，當全球經貿競爭無法避免的情境之下，該國如何藉由政府的介入，在進出口貿易之間（如關稅、配額等）取得平衡，以達到糧食供給、價格穩定目標。
這件事情，對於貿易導向的國家來說，帶來挑戰相對是高的，這是因為國內任何產品在貿易談判的語境之下，誰都無法被獨立來談，也就是說，當這些國家希望欲出口本國的電子產品，那麼在某種程度上，也必須將農產品放上談判桌。如從這樣角度來看，就不難解釋何以日本、南韓，同台灣在面對全球經貿挑戰時，在國內經常會面對爭議，最大的因素不在於地力、氣候、耕地面積，或是單一農業生產單元規模（如小農為主生產型態），而是因為，這些國家的產業經濟發展，相當程度是倚靠出口貿易、跨界生產的型態，以至於所有國內生產行為，都被進一步轉譯成為「貨品貿易」，因此成為跨國協商之下的各種數字。
持續飆升的「農業貿易依存度」
也許「貿易依存度」會是幫助我們理解其中過程的另一個指標，其意味著一國的進出口貿易總額，占國內生產總值的比重，反映「國家對國際市場的依賴程度」。經筆者計算，台灣「總貨品貿易依存度」在1980年約為93.6%，2000年左右則已達100%以上。但，如果我們將農業獨立來觀察，則可以發現更劇烈的變化。
台灣農業貿易依存度，1980年時台灣農業貿易依存度即達到164%，而2000年前後便已突破200%，而到2011、2012年更達到260%以上高峰，這個數字背後，意味的是在近三十年間，農業部門相較於其他部門，經濟活動更依賴「貿易」，甚至在2000年前後，就已經完全轉化成為「高度倚靠貿易」的生產部門。雖然，台灣製造業等二級產業部門，也在這一段時間中出現貿易依存度提高的情況，但與之相反的是，農業依存度的提高，並不是意味著台灣農業在全球市場具有出口競爭力，而事實上是剛好相反。
倘若我們另將「農業出口貿易依存度」、「農業進口依存度」獨立計算，出口貿易近乎不變地維持在70%上下，但「進口依存度」卻是持續攀升，在1980年約為103%，2000年便提高到120%，而在2011年達到184%的高峰。這其實代表了，台灣農業部門有著較高的貿易依存度，並不是因為出口，而是因為大幅地進口。
或許藉由南韓的數字來進行比較，可以更釐清一些。同樣經筆者計算，南韓農業貿易依存度，在1980年大約僅有43%，而2005年首度突破60%，2011年來到121%的高峰之後，大約維持在115%左右。縱然兩國的土地面積、農業生產條件不甚相同，卻可以約略從「農業貿易依存度」歷年的趨勢變化發現，兩國在面對全球經貿對於農業衝擊態度的差異。同樣面對全球經貿挑戰，甚至簽署自由貿易協議數量更高、自由化程度更高的南韓，在面對國內農業衝擊時，南韓政府選擇以更謹慎、細緻的手段，來避免南韓國內出現「農業部門過於倚靠國際貿易進口」的現象，但台灣的情況近乎是失控的。
供過於求的問題，反映出台灣對於農業部門的全然棄守
必須再次說明的是，「農業貿易依存度」也只是一種指標，是一種補充型的視角。藉由它，我們可以發現，台灣農業生產活動，相當程度上「被迫地」與國際貿易，緊密地依存再一起。
但當農業成為「高度倚靠貿易」的生產部門之時，台灣的農業同時間卻因為機械化、慣行農法（化學農業）普及，產量相對於過去大幅增加；以稻米為例，在1990年，台灣每公頃收穫面積，可生產出約5027公斤的稻米，但到了2000年，同樣單位面積可生產5600公斤的稻米，至2015年時已突破6280公斤。也就是，在這一段時間之內，台灣的稻米生產力是增加的，且市場必須消化更多的稻米。
因應這樣的情況，台灣政府為平抑稻米「供過於求」情況，便藉「保價收購制度」、「水旱田利用調整計畫」來延緩「穀賤傷農」日益嚴重的問題。按農委會的統計，1990年開始，台灣政府每年平均支出約200億元（甚至更高），在保價收購制度的庫存管理、水旱田利用調整計畫的支出費用。
如果融入上述國際貿易視角，可以發現台灣糧食安全問題，其實是台灣農業供需體系的嚴重失衡問題，這是因為台灣政府在面對全球經貿競爭的時候，對於農業部門的全面棄守，以至於台灣在晚近20年間，近乎失控的在市場上，湧入了他國的農產品；而為不讓稻米等市場價格崩盤（還有肥料等台灣農業內部所需產業鏈），台灣政府藉由保價收購制度、水旱田調整（休耕）等手段，藉由國庫支出的方式，來營造一種「恐怖的平衡」（這還不包括將許多收購的穀料轉為飼料等其他使用）。打造出極度扭曲的農糧結構。
台灣的糧食安全問題，是扭曲的供需結構
當眾人關切糧食自給率持續下降至30%左右之時，其實是無法看出台灣糧食問題真正為何，因為台灣真正糧食安全問題，可能比想像的還要更為嚴重。過度倚靠進口貿易的結果，意味著台灣要擔負的貿易風險將持續增加（即使不會立即反應在民生物價，但卻持續削弱國本）
這是一種慢性的絕症。
從最弱小的地方才能看清楚這個國家的發展軌跡，而如今台灣糧食安全必須面對持續提升的國際貿易風險，其實就是長久以來政府所導引的惡果，是「政府失靈」所導引出的「市場失靈」現象。農委會雖於去年提出修改保價收購制度的矛盾，並且提出直接給付的做法，確實是近20年來，首次針對這個存在已久的問題，進行思考的作為。但是，台灣農業、糧食安全問題，其實需要提升到國家發展的格局來思考，而這也是農委會提升到農業部格局後，必須要有的改變（同時需要一個可以針對台灣農業現況提出解決方案的《農業基本法》）。
我們甚至可以說，糧食安全問題，凸顯的是台灣政府對於農業部門思考的匱乏，而更核心的問題是，台灣農業從來就不被正視為「生產部門」，只不過是可割可棄的單元，這些從水旱田利用調整等計畫中就可以發現。
台灣糧食安全問題，事實上比我們想像要更為嚴重。只是在扭曲的農糧結構中，我們感覺不到、逐漸被壓垮而已。
