施柏榮:壓垮台灣農業的最後一根稻草——高貿易依存下的糧食安全問題 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

施柏榮:壓垮台灣農業的最後一根稻草——高貿易依存下的糧食安全問題

建立於 2017/08/15
作者:施柏榮(作家)

在早些年,台灣西部尚未讓高鐵貫穿之時,會這樣坐在鐵路車廂看著外頭的稻田,這個季節大概是二期稻作的盛長時期。如今,西部平原景況已多有不同,不僅有農舍夾雜於其間,更有許多稻田正處於休耕之中,或者改種牧草等作物。心裡頭不禁出現的疑問是:台灣的食糧真的安全嗎?

攝影:陳志昌。圖片來源:我們的島
西部平原上的農舍問題。攝影:陳志昌。圖片來源:我們的島。

其實,糧食安全(Food security)在不同時空環境下,有著相當不同的演繹方式,如在戰時,它成為戰略物資安全的延伸思考,在台灣亦有這樣的思維存在,甚至影響了半個世紀以來的農業政策制定。如影響台灣農業發展最深遠的《農業發展條例》便是在1973年第一次石油危機,全球對糧食供給穩定大幅感到恐慌氛圍下出現,也因此出現了「農地農有」、「農地農用」等政策詞語。

在全球分工持續強化的如今,對於糧食安全思考,確實須進一步深化。2017年,聯合國糧農組織(FAO)與經濟合作暨發展組織(OECD)共同發布了名為「Agricultural Outlook 2017‑2026」報告,重提糧食安全問題;這雖然不在預期之外,但從其中的行文可以發現討論的質變,也就是說國際對糧食安全的討論,以認知到必須下放到各個國家的體質來觀看,也就是說,糧食安全問題除了全球性生產、貿易問題之外(如2007年全球糧食價格危機),該國農業生產、貨幣流通、運輸配送,甚至社會安全等「體質問題」才是須進一步探究的問題。或許當我們問:台灣的糧食安全嗎,其實更值得發問的是:在這個時空之下,台灣糧食安全問題究竟是什麼?

全球貿易為近十年農業政策基調

糧食自給率(food self-sufficiency ratio)是經常被使用在衡量一個國家糧食自我供給能力的指標,它可分為兩種推算方式,一者是以價格來推算,另一者則是由熱量來進行估算,然而因為它的估算方式仍略顯簡化,因此,是不是可以藉由它來反映糧食安全問題,本身就存在爭議。

不過這些爭議背後,其實也只是反映出,現實上並不存在可完全反映出糧食安全問題的指標,背後原因,除了指標多半是「間接」反映現象的侷限性之外,再者就是像FAO或OECD等國際組織提及-糧食安全「問題」的定義可能更為複雜,尤其在不同國家或區域有著不同的演化型態(比如在氣候極端的區域,或者道路等基礎建設較缺乏的區域,其反映出的問題不盡然相同。)

我們要思考台灣糧食安全問題是什麼?也許從《農業發展條例》修正找到線索。2000年台灣通過《農業發展條例修正條文》,藉由當初立法院討論過程中,可以不斷發現到該條例的修正,某種程度上是為了反映當時台灣所處的全球經貿氛圍,也就是在官方的說法,進行條例的修正是為了因應全球化衝擊,而「先行對農業資源進行調整」的政策作為。雖然,該條例修正時機,適逢總統選舉,諸如取消農地使用管制等具有政治性意義,但從時間鄰近出現的《水旱田利用調整計畫》,或者《農村再生條例》等,仍可以發現-全球經貿是近十餘年來,台灣農業政策變遷的主要基調。

出口導向的經濟體質,提高農業發展難題

2007年,有機農業與糧食安全國際會議(International Conference on Organic Agriculture and Food Security)之中,藉由幾個面向來重新認定糧食安全問題,包括:糧食供應、糧食獲得機會、遇到突發事件穩定性、糧食利用與營養等;而其中,在糧食供應、穩定性的討論之中,便將糧食貿易(進口)視為關鍵議題。也就是說,當全球經貿競爭無法避免的情境之下,該國如何藉由政府的介入,在進出口貿易之間(如關稅、配額等)取得平衡,以達到糧食供給、價格穩定目標。

這件事情,對於貿易導向的國家來說,帶來挑戰相對是高的,這是因為國內任何產品在貿易談判的語境之下,誰都無法被獨立來談,也就是說,當這些國家希望欲出口本國的電子產品,那麼在某種程度上,也必須將農產品放上談判桌。如從這樣角度來看,就不難解釋何以日本、南韓,同台灣在面對全球經貿挑戰時,在國內經常會面對爭議,最大的因素不在於地力、氣候、耕地面積,或是單一農業生產單元規模(如小農為主生產型態),而是因為,這些國家的產業經濟發展,相當程度是倚靠出口貿易、跨界生產的型態,以至於所有國內生產行為,都被進一步轉譯成為「貨品貿易」,因此成為跨國協商之下的各種數字。

楊維晟作品 台東池上春耕
台東池上春耕。攝影:楊維晟。圖片來源:本報資料照。

持續飆升的「農業貿易依存度」

也許「貿易依存度」會是幫助我們理解其中過程的另一個指標,其意味著一國的進出口貿易總額,占國內生產總值的比重,反映「國家對國際市場的依賴程度」。經筆者計算,台灣「總貨品貿易依存度」在1980年約為93.6%,2000年左右則已達100%以上。但,如果我們將農業獨立來觀察,則可以發現更劇烈的變化。

台灣農業貿易依存度,1980年時台灣農業貿易依存度即達到164%,而2000年前後便已突破200%,而到2011、2012年更達到260%以上高峰,這個數字背後,意味的是在近三十年間,農業部門相較於其他部門,經濟活動更依賴「貿易」,甚至在2000年前後,就已經完全轉化成為「高度倚靠貿易」的生產部門。雖然,台灣製造業等二級產業部門,也在這一段時間中出現貿易依存度提高的情況,但與之相反的是,農業依存度的提高,並不是意味著台灣農業在全球市場具有出口競爭力,而事實上是剛好相反。

倘若我們另將「農業出口貿易依存度」、「農業進口依存度」獨立計算,出口貿易近乎不變地維持在70%上下,但「進口依存度」卻是持續攀升,在1980年約為103%,2000年便提高到120%,而在2011年達到184%的高峰。這其實代表了,台灣農業部門有著較高的貿易依存度,並不是因為出口,而是因為大幅地進口。

或許藉由南韓的數字來進行比較,可以更釐清一些。同樣經筆者計算,南韓農業貿易依存度,在1980年大約僅有43%,而2005年首度突破60%,2011年來到121%的高峰之後,大約維持在115%左右。縱然兩國的土地面積、農業生產條件不甚相同,卻可以約略從「農業貿易依存度」歷年的趨勢變化發現,兩國在面對全球經貿對於農業衝擊態度的差異。同樣面對全球經貿挑戰,甚至簽署自由貿易協議數量更高、自由化程度更高的南韓,在面對國內農業衝擊時,南韓政府選擇以更謹慎、細緻的手段,來避免南韓國內出現「農業部門過於倚靠國際貿易進口」的現象,但台灣的情況近乎是失控的。

供過於求的問題,反映出台灣對於農業部門的全然棄守

必須再次說明的是,「農業貿易依存度」也只是一種指標,是一種補充型的視角。藉由它,我們可以發現,台灣農業生產活動,相當程度上「被迫地」與國際貿易,緊密地依存再一起。

但當農業成為「高度倚靠貿易」的生產部門之時,台灣的農業同時間卻因為機械化、慣行農法(化學農業)普及,產量相對於過去大幅增加;以稻米為例,在1990年,台灣每公頃收穫面積,可生產出約5027公斤的稻米,但到了2000年,同樣單位面積可生產5600公斤的稻米,至2015年時已突破6280公斤。也就是,在這一段時間之內,台灣的稻米生產力是增加的,且市場必須消化更多的稻米。

因應這樣的情況,台灣政府為平抑稻米「供過於求」情況,便藉「保價收購制度」、「水旱田利用調整計畫」來延緩「穀賤傷農」日益嚴重的問題。按農委會的統計,1990年開始,台灣政府每年平均支出約200億元(甚至更高),在保價收購制度的庫存管理、水旱田利用調整計畫的支出費用。

糧倉年年囤滿稻米。攝影:陳添寶。圖片來源:我們的島。
糧倉年年囤滿稻米。攝影:陳添寶。圖片來源:我們的島。

如果融入上述國際貿易視角,可以發現台灣糧食安全問題,其實是台灣農業供需體系的嚴重失衡問題,這是因為台灣政府在面對全球經貿競爭的時候,對於農業部門的全面棄守,以至於台灣在晚近20年間,近乎失控的在市場上,湧入了他國的農產品;而為不讓稻米等市場價格崩盤(還有肥料等台灣農業內部所需產業鏈),台灣政府藉由保價收購制度、水旱田調整(休耕)等手段,藉由國庫支出的方式,來營造一種「恐怖的平衡」(這還不包括將許多收購的穀料轉為飼料等其他使用)。打造出極度扭曲的農糧結構。

台灣的糧食安全問題,是扭曲的供需結構

當眾人關切糧食自給率持續下降至30%左右之時,其實是無法看出台灣糧食問題真正為何,因為台灣真正糧食安全問題,可能比想像的還要更為嚴重。過度倚靠進口貿易的結果,意味著台灣要擔負的貿易風險將持續增加(即使不會立即反應在民生物價,但卻持續削弱國本)

這是一種慢性的絕症。

從最弱小的地方才能看清楚這個國家的發展軌跡,而如今台灣糧食安全必須面對持續提升的國際貿易風險,其實就是長久以來政府所導引的惡果,是「政府失靈」所導引出的「市場失靈」現象。農委會雖於去年提出修改保價收購制度的矛盾,並且提出直接給付的做法,確實是近20年來,首次針對這個存在已久的問題,進行思考的作為。但是,台灣農業、糧食安全問題,其實需要提升到國家發展的格局來思考,而這也是農委會提升到農業部格局後,必須要有的改變(同時需要一個可以針對台灣農業現況提出解決方案的《農業基本法》)。

我們甚至可以說,糧食安全問題,凸顯的是台灣政府對於農業部門思考的匱乏,而更核心的問題是,台灣農業從來就不被正視為「生產部門」,只不過是可割可棄的單元,這些從水旱田利用調整等計畫中就可以發現。

台灣糧食安全問題,事實上比我們想像要更為嚴重。只是在扭曲的農糧結構中,我們感覺不到、逐漸被壓垮而已。

稻米。
稻米。攝影:廖靜蕙。圖片來源:本報資料照。