陳思穎:核廢料處置需多重效益分析 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

陳思穎:核廢料處置需多重效益分析

2018年05月23日
文:陳思穎(現為荷蘭烏特列支大學準博士生)

最近原能會預告《低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例修正草案》,放在國發會的公共政策網路連署平台徵求各界意見,修正內容將直轄市納入選址範圍,而引發社會反彈,認為核廢料不應該放在人口稠密的直轄市。然而,核廢料處置的爭議不斷,無論如何放置皆不免引起民眾疑慮,究竟我們應該如何看到核廢料的政策難題?

制定政策時常用的傳統成本效益分析(cost-benefit analysis),在核廢料上是否適用,引起許多學界的討論。圖片來源:Yuri_B/Pixabay

在台灣核廢料政策制定的場域下,過去長期以科學家、技術官僚的專業意見為重;這樣的決策模式同時也忽略了當代環境和永續問題所具備的特點,而這些特點在核廢料的問題上可能又更加嚴重;包括許多時候具有科學不確定、與社會具有高利害關係、具有決策迫切性、各種科學論述互相矛盾衝突。許多學者提出,在遇到上述環境政策制定的難題時,更應該著重於公民參與及民眾溝通,避免科學至上的本位主義觀點。這也是為何許多面臨核廢料爭議的國家,經歷過社會對核廢料的抗爭所付出的巨大社會成本,儘管這些金額難以用數字估算,仍都已經提出正視和解決社會爭端的重要性。比如OECD核能署認為,公眾接受度和政治決定大大關乎處置成本;德國和瑞士的經驗就在在顯示社會政治因素會大幅增加處置規劃和設施建造的成本。

制定政策時常用的傳統成本效益分析(cost-benefit analysis),在核廢料上是否適用,也引起許多學界的討論。不難想像,核廢料處理的經濟成本很可能是天文數字,專家學者難免會希望能算出數字來解釋究竟需要花費多少錢。瑞典學者Hansson等人便指出,在瑞典計算核廢料最終處置成本時,可能需考慮的時間超過3000年,但是我們不可能在計算時納入這3000年中發生核輻射外洩的機率是多少。另外,即便今天計算時考量最小的折現率,也就是將未來3000年所需的成本折算成當今的貨幣價值,仍然會延伸不小的問題;他們認為,這樣的計算方式因為需折現的期間太長,將出現今天一個人因為核輻射嚴重外洩造成死亡的成本,遠大於4620年100億人因為核輻射嚴重外洩造成死亡的成本。

又以核廢料處理過程將包括的核電廠除役後的廢料來看,曾經來台訪問國際獨立能源與核電政策專家,同時為《世界核能產業現況報告》主筆的施耐德(Mycle Schneider)表示,除役的費用具有非常高的不確定性;除役可能需要150年以上,用10億美金和3%的利率計算,現階段除役的責任就會只縮小為1200萬美金。這也是為什麼瑞典學者Hansson主張,計算核廢料處理成本時,應該把折現率直接歸零。

討論核廢料政策時,除了應避免僅以傳統的成本效益和折現率分析計算核廢料成本外,還應考量社會正義的觀點。比如上述所提及的民眾溝通和參與,其程度所彰顯的社會正義程度也會有所不同。這包括專家提供給民眾的資訊完整度和透明度的情形、民眾的意見可以影響政策決定的程度情形、是否有具獨立性的專家等等。且社會正義也會包括其他面向,比方是否偏鄉的地區、經濟發展程度較差的地區就必然是放置場址(如同先前擬定最終處置場址在烏坵、達仁,或是過去低放射性核廢料放在蘭嶼),都會引發環境不正義的爭議。

有關強化民眾參與方式,知名政策分析機構RAND在2012年為美國能源部所準備的報告便建議,必須成立一個新的具獨立性的單位來處理民眾參與的課題,這個單位需要來來回回地和在地民眾溝通他們對於核廢料處置的想法,且溝通機制必須具備高度彈性,和社區及政府中的利害關係人討論包括處置地點的規模、放置時間、擴大的可能性、政府的責任義務等等。

因此,討論核廢料處置的政策時,多重效益分析(multi-criteria analysis)或許可以提供一個新的方向,考量包括經濟、社會、環境等面向,建構相關指標以綜合評斷哪種核廢政策才是長久解決之道?經濟和環境成本的龐大不可避免,但如何同時達到降低環境不正義,並減少社會抗爭所付出的代價,衡量其中的利弊得失,都是當今執政者面對核廢時必須思考的課題。

※ 本文經作者授權同意轉載,原刊於《想想論壇》