光電的罪與非罪 「農地變建地」打什麼如意算盤?|專題報導|小光電怎麼了?

【小光電怎麼了?】光電的罪與非罪 「農地變建地」打什麼如意算盤?

2020年07月03日
環境資訊中心記者 陳文姿 苗栗報導
農地與光電能不能共存?農委會「營農為主,種電為輔」的「農電共生」政策出爐後,爭議雖暫告一段落。但近日一連串小面積農地光電案例,避開農電共生,採取變更「農牧用地」為「特定目的事業用地」(以下簡稱特目)的方式,不必遵守「光電建蔽率低於四成、產量須達七成」的「共生」規範,也無須維持農用。

「為什麼要這麼做、有什麼算盤?」「絕不會只是租土地而已?」針對在苗栗活生生上演的土地變更案,石虎保育協會理事李璟泓指出多處疑點。

苗栗淺山地形的農地光電應如何審查,引發關注。圖片提供:漂浪島嶼 

苗栗淺山地形的農地光電應如何審查,引發關注。圖片提供:漂浪島嶼 

他解釋,通霄一公頃農地大約200-300萬;光電業者卻以一公頃40萬元的租金租20年,相當於800萬,「早就可以把農地買下來了。」

李璟泓打聽到業者向地主遊說的說法:「光電使用20年後,農地就可以變建地」,但這與他所知的法規並不相符。此外,苗栗人口外流、少子化嚴重,就算變成建地,真有商機嗎?再者,不少打著光電之名租地的都是土地仲介公司;有些山坡地的坡度與方向根本不適合光電。他頻頻說「不懂」、「這就是弔詭的地方」。

「特目」滿天飛  變了就回不去了

對於這個現象,地球公民基金會主任蔡卉荀說,一般來說,不利耕作區,或是產量很差、甚至無法生產農糧的地方蓋光電,才適合走變更農地的方式。環團並不支持可耕地變更做光電,因為一旦變更為非農地後,轉回農地的機率就微乎其微。

苗栗山坡地區電線桿的廣告說明太陽光電的進駐。照片提供:李璟泓

苗栗山坡地區電線桿的廣告說明太陽光電的進駐。照片提供:李璟泓

針對外界傳言與環團的擔心,農委會企劃處處長蔡昇甫回應,農牧用地變更為特目後有三種途徑,一是土地編定回復為農牧用地、二是變更為另一種特目,如加油站用地。這需要變更前、後的特目主管機關同意。三是維持特目。而這三種都不允許變更為「建地」。

在各家說法不一的情況下,《環境資訊中心》記者進一步請教土地法規學者與專家,澄清小面積光電(通常指2公頃以下)變更「特定目的事業用地」的狀況。

專家指出,農地變更為特殊目的事業用地後,可再做兩種變更。第一種是變更編定種類,這是根據「非都市土地使用管制規則附表三;一般農業區土地有農牧、遊憩、鹽業、礦業、殯葬等用地不同種用地編定可供選擇。農牧用地確實不能變更為甲、乙、丙與丁等四種「建築用地」,但可改成遊憩、礦業等其他用地種類。不是建築用地也能開發。

一「特」天下無難事 農地最後變建地

至於為什麼不直接轉變,而要走「特目」這個程序?原因就是從農牧用地變成特目時,需要經農業機關審查。以光電為由,轉換比較順利。之後,再從特目變更到其他用地(例如遊憩用地)時,就不再經農業機關同意,程序簡化很多。

政大地政系助理教授戴秀雄解釋,原則上在變更土地編定種類時,尤其在開發許可的情形,原「興辦事業計畫」主管機關(以光電為例就是經濟部門,如經發局)須追蹤確認申請人是否按照興辦事業計畫使用土地,但「實務上,沒有機關會再去追蹤。」

第二種方式是根據「非都市土地變更編定執行要點」變成另一種特目。根據該條第8點,可轉成學校、幼兒園、宗教建築、發電廠、變電所、土資場、廢棄物清除處理、廢(污)水處理設施等共29種特目。

戴秀雄說,這弊病由來已久,俗稱「特目滿天飛」。另一位受訪者則稱,這叫「一『特』天下無難事」。

光電業者:早有傳言「光電養地」 再變更用地

記者進一步訪問光電業者,太陽光電產業協會理事、天泰能源集團董事長陳坤宏直言,他很早就聽說土地開發業者會用這種「話術」,說服地主進行土地變更。但在媒體上公開討論,這還是頭一遭。

苗栗山坡地區電線桿的廣告說明太陽光電的進駐。照片提供:李璟泓

苗栗山坡地區電線桿的廣告說明太陽光電的進駐。照片提供:李璟泓

他解釋,並非所有光電案的土地變更都是如此。透過「容許使用」的農地光電案,在光電用滿20年後必須恢復為農地。但2公頃以下,變更成「特目」的農地,大都不會再變回農地。

他表示,有土地開發業者用類似話術說服地主,或慫恿光電業者買土地。先用便宜的農地價格取得土地,過程又可發電賺錢,並不吃虧。

陳坤宏提醒,這可能讓很多農地破碎化,應該多加留意。據他了解,經濟部已經關注此問題,可能會制定較嚴謹的SOP,或往農電共生的方式進行。

地政學者:變相鼓勵業者分割土地 2公頃以下程序應檢討

戴秀雄說,大面積的土地變更須依「開發許可」程序辦理,只能依照許可內容使用土地、審查較細緻、複雜;小面積的土地變更較簡化。他認為,小面積光電以2公頃以下簡化程序、避開「開發許可」的作法須再檢討。

他表示,跟建築物相比,光電對土地的負荷較小;不過,地面光電對植物、生態的影響並不小。

2公頃內的山坡地通常有不同坡度變化,學者認為需更細緻討論。攝影:陳文姿

2公頃內的山坡地通常有不同坡度變化,學者認為需更細緻討論。攝影:陳文姿

戴解釋,以山坡地來看,2公頃範圍的土地通常有各種坡度變化,就需要更細緻的討論。以德國法規為例,立地型光電設施只要遮蔽達到9平方公尺就要走「開發許可」程序。相較之下,台灣標準「太放水」,也是變相鼓勵業者分割土地,進行2公頃以下的土地變更程序。