認識《禁伐補償》的誕生背景
從《禁伐補償》的立法脈絡而言，早年在編定土地分區用途時，因為人力資源、族群觀念以及量測技術限制等問題，位於山區的原住民保留地多被編為林業用地。由於迫於生計而屢屢出現林地農用等「違法現象」，因此農委會於2008年推出限期為20年的「獎勵輔導造林辦法」。此後為了避免因為屆期而大舉砍伐林木，原民會因此於2016年推出此一條例。
根據內政部的統計，截至2022年底為止[1]，台灣原住民人口總數約為58.4萬人（山地原住民31.1萬人；平地原住民27.3萬人）。而根據原民會的統計顯示，自2016年實施《禁伐補償》開始，申請人數逐年增加，至2022年底共有4萬5753人申請禁伐補償，核定面積為6萬7661.5公頃[2]。預估2024年申請面積將增為7.7萬公頃，補償金約為23億元[3]。以盛產台灣經濟竹種的桂竹林縣市——桃園（2013人、3364公頃）、新竹（6819人、7025公頃）與苗栗（1437人、2283公頃）加總為例，共計有1萬269人受惠，保育面積為8256公頃。
光從數字而言，我們難以直接看出《禁伐補償》與竹林之間的絕對關係。但如果相互對比實施《禁伐補償》前後的桂竹產量，從2016年前十年平均約200萬隻左右，至2022年底僅餘約50萬隻左右。而國內木竹加工廠平均每年歇業48間，2023年雖然登記營業的工廠數目尚有53間[4]，位於竹材加工重鎮的竹山僅剩12間左右[5]。同時，台灣十年前的進口竹材規模為263萬7000美金，時至今日已增加為410萬5000美金。而台灣同時期竹材及竹製品出口數值約為130萬美金左右[6]。
這樣的數據可以從四個層面的涵義進行分析：「原住民土地產權」、「《禁伐補償》立法意旨」、「產業升級」，以及「淨零減碳趨勢」。
影響一：原住民產權概念不同於現代社會
如果以山地原住民申請《禁伐補償》的比例而言，約為14.7％（以原住民人口總數計算則為0.8％），也就是說，絕大部分的原住民都無法領到補償金。根據規定，必須是原住民保留地之所有人，或具原住民身分之原保地合法使用者，才有資格申請補償金。然而，土地與原住民是最為重要的核心連結。私有財產的觀念，與早期原住民部落的共有制是不相符合的。
國民政府於1966年引入原保地私有化制度，允許原保地內之族人將土地登記為個人所有權。值得注意的是，原住民對於土地的共有與私有並不是絕對二分，會隨著不同家族遷徙或不同權利主體嬗遞等條件而變化。同時，當年土地登記時因為口傳失誤、識字與否、蓄意隱瞞、惡意欺騙等資訊落差所產生的各種爭議與分歧，至今仍然是部落親族之間常見的糾紛。
本文並非檢討原保地土地登記制度，而是指出補償金只有少數地主及合法使用者能夠請領（補償金亦可經由土地所有權的繼承而持續請領）。多數原住民因為沒有土地所有權，不具備申請此一補償金的資格。
在財產全面私有化的當代社會中，部落親族若仍有土地產權糾紛，提高補償金將更為加深彼此之間的隙罅。
影響二：竹林老化枯死將無法達成保育國土立法意旨
其次，根據《禁伐補償》第一條，其立法意旨為「維護國土保安、涵養水資源、綠化環境、自然生態保育及因應氣候變遷、減輕天然災害」。目前的原保地範圍大致沿用日治時期的分區而劃定，當時日本基於殖民統治的經濟利益，將台灣山林分為「要存置林野」、「準要存置林野」以及「不要存置林野」。其中約25萬公頃的「準要存置林野」供給原住民耕作使用，而此一區域也被國民政府沿用為原住民保留地的劃設範圍。
值得注意的是，原保地並非全部都是天然林，也有面積廣大的人造林。以遍布桂竹的桃園市復興區為例，桂竹並非天然生於該地，而是隨著泰雅族人自南投遷徙至此，沿路取用與散布的禾本科植物。其實，人造林都需要定期疏伐整理，只是竹林因為生長週期更快，三、四年即可伐採，如果放任竹林不去整理，其地下莖將蔓延入侵至周邊的廣大林區。竹子六至七年後就會老化枯死，連帶也失去水土保持的能力，日本更將其對環境的影響稱為「竹害」。
一個合理的提問是，竹害區域是否仍然符合《禁伐補償》的立法意旨，進而領取補償金呢？
其實《禁伐補償》的重點在於撫育，只要伐採後符合七成覆蓋率即可。然而實務上因為覆蓋率認定不易，加上疏伐成本過高以及人口老化等因素，因此申請竹林砍伐許可者日益減少。此外，竹林與木材不同，即便針對目前的老舊竹林全面皆伐，雨季及筍季過後又會長出茂密竹林。但在「竹木不分」的法令規定下，竹林的七成覆蓋率不僅不合理，也增加了地主不想整理的意願。
影響三：僅提高補償金將使竹林更新與產業升級難以推行
為了因應竹材產量下滑、下游加工廠沒有穩定料源、以及山區就業機會不振的多種影響，再加上竹林逐漸老化枯死，將對山林保育帶來潛勢災害的風險，特別是實施《禁伐補償》之後大幅增加的補償金請領，以及急遽下降的竹材產量現象，農業部林業及自然保育署（下稱林業署）於2023年推出《原住民保留地竹林更新獎勵作業規範》（下稱《竹林更新獎勵》），鼓勵並輔導原保地地主能進行竹林伐採作業，於申請期間一樣給予每公頃3萬元的補助。
此舉不僅可以領取補償金，還可以販售竹材獲取利潤，同時促進竹林更新及環境維護，達到經濟與環境雙贏的局面。由於許多竹林因為久未整理已經老化枯死，因此為了降低《禁伐補償》所帶來的影響，從《竹林更新獎勵》的請領資格來看，就可以了解現況的急迫性：「該筆土地覆蓋率未達七成、皆伐面積超過三分之一以上，以及擇伐支數超過總支數三分之一以上。」
然而《竹林更新獎勵》只能間隔三年以上請領一次，同時申請獎勵金當年不得重複領取《禁伐補償》。其用意在於第一年大面積去除老竹及枯死竹，後續即可疏伐維護竹林並請領《禁伐補償》。然而實務上由於請領《禁伐補償》的七成覆蓋率認定不易，地主將會猶豫如果領了第一年的更新獎勵，會不會使其後續領不到補償金。
目前不僅從林業署相關資料中無法查閱請領獎勵金的件數，同時，獎勵金甫推出一年，補償金即提高為6萬元。從人性的角度思考，是否有地主仍願意請領一年3萬元的獎勵金，同時面對不確定接續能否領取補償金；還是維持現狀，每年固定領取6萬元或更高的補償金呢？面對此一挑戰，獎勵金是否也該加碼至6萬元或更高？進一步追問，由國會議員帶動的補償金調漲，而迫使不同行政部門競相加碼，能夠是一種具備公平性與永續性的政策思考嗎？
根據原民會計算，2025年提高至6萬元的補助之後，將會比現有的補償金增加約26億元，預估每年將約支出52億餘元於《禁伐補償》。本文並非反對《禁伐補償》或《竹林更新獎勵》等補償或獎勵政策，而是針對目前僵局提出更多思考空間，以產業升級輔以補償機制，才能真正兼顧保育山林及產業發展的目標。
細究《禁伐補償》的立法意旨，除了明定保育國土以因應氣候變遷之外，似乎並沒有進一步載明執行方法。僅有列明七成覆蓋率之伐採上限，同時也沒有提到林地老化枯死而無法達成立法意旨該如何因應。其實《禁伐補償》第九條第二款即有隱含相應責任：「中央執行機關應定期清查及監測森林資源。」根據法規規定，中央執行機關為行政院農業委員會林務局（現已改制為農業部林保署）。然而林業署並沒有足夠的人力與量能對目前已達近7萬公頃的補償金申請面積，以及24萬公頃原保地進行這項工作。
竹產業的伐採作業一向被視為勞力工作，難以吸引在地青年長居或回流。在發放補償金之外，也應提撥相應預算用在培訓在地青年進行空拍機操作、衛星定位等量測技術，或是輔導相關縣市的山林產業公司，執行清查、監測及善用森林資源之相關業務。唯有改變竹產業僅是體力活之刻板印象，使得山區產業得以提升，才能進而創造工作機會。如此不僅可以增加山區青年得以留鄉服務的誘因，也能使森林資源得到更好的保育，進而落實《禁伐補償》的原意。
影響四：嚴重衝擊淨零減碳政策及長期發展竹產業之規劃
淨零減碳是台灣乃至於世界的重要目標，而經營良好的竹林將具有重要的固碳價值。一般而言，每公頃林木的二氧化碳吸附能力約在7～14公噸。而在定期疏伐更新的竹林當中，五年生的桂竹以每公頃1.8萬支竹子計算（一平方公尺約一到兩支），每年可固定約22公噸的二氧化碳。同樣以五年生的孟宗竹而言，更可固定近47公噸的二氧化碳[7]。
台灣此刻正研擬自然碳匯的盤點與運用，根據農業部訂定的政策指標，台灣將自2022年起至逐年累計竹林經營5000公頃。達到平均每年每公頃碳匯貢獻約為20.3公噸二氧化碳當量，2030當年度碳匯量約為40.6萬公噸二氧化碳當量[8]。而為了達到這樣的指標，自然需要恢復自1980年起因禁伐天然林而萎縮的林業，並且檢討改善恢復林業所需的林道法規及環境保護等相關法令。相對於從種植到收穫需要40年的林木業而言，4年即可伐採的竹材只要善加利用，幾乎是取之不盡的天然材質。
在農業部的政策指標當中，除了提升竹林水土保持能力，增加固碳能力與碳匯當量之外，也可以增加與ESG的合作與相關就業機會，並且在傳統竹材加工之外，增加竹建築、綠建材與生物碳等多元型態經營方式，累計至少新台幣1000億的竹材產值。即便《禁伐補償》自實施以來即產生嚴重影響，但在淨零減碳已成國際趨勢的今日，各界仍重視更新竹林的重要價值。為此，行政院於2021年核定「新興竹產業發展綱要」，自2022-2031年分段完成前述各項指標。
然而甫通過的提高金額《禁伐補償》，以及後續隨物價指數進行調漲，將再次對好不容易匯聚而成的竹產業經營與國土保育形成更加嚴重的衝擊。舉例而言，私有林地將更難以提出疏伐及更新誘因，即便全以公有林班地進行作業，也將面臨工班凋零、無人伐採的困境。上游生產經營一旦斷鏈，無論竹林產業發展或自然碳匯的計算都將難以存續與成形。
兼顧原住民權益與永續發展才能落實《禁伐補償》原意
王陽明曾寫過一句話：「拋卻自家無盡藏、沿門扥缽效貧兒。」意思是說，拋棄自己取之不竭的寶藏卻沿路乞討，是一種迷失自我的狀態。某種程度而言，台灣的竹產業與淨零政策就像這句話所描述的一樣，擁有當代所重視的珍貴資源，卻無法善用優勢而任其枯竭。特別是在AI產業將陸續扎根於台灣的今日，半導體相關產業的綠電與減碳需求將大幅增加，更是為竹產業的發展以及永續山林迎來最好的機運。
在維護原住民權益、提供補償金的同時，也必須建立輔導與培訓機制、確實監測森林資源、落實撫育責任，並促使產業升級，才能兼顧永續發展的需求。如此一來，不僅符合《禁伐補償》的保育原意，也更切合原住民與土地共生的要義。
※本文感謝中央大學通識教育中心鄧家洋助理之協助。
註釋
[1] 我國原住民人口數已調查至2023年底，但是因為《禁伐補償》的申請資料僅顯示至2022年，因此本文所引之原住民人口數也以同年(2022)為準。
[2] 數據引自原住民禁伐補償公開資訊區（最後瀏覽日期：2024.6.10）。
[3] 數據引自原民會新聞稿（最後瀏覽日期：2024.6.14）。
[4] 數據引自經濟部統計處（最後瀏覽日期：2024.6.10）。
[5] 大愛電視〈淨零時代新竹金 - 竹子大未來〉，《大愛全紀實》（最後瀏覽日期：2024.6.10）。
[6] 數據統計自農業部農業資料統計查詢（最後瀏覽日期：2024.6.17）。
[7] 數據引自易秉蓉（2022），〈藉由強化國產竹材供應鏈之發展策略：達竹林增匯功能之做法〉。《台灣經濟研究月刊》，45(12)：32-40。
[8] 數據引自行政院農業委員會（2023），《臺灣2050淨零轉型「自然碳匯」關鍵戰略行動計畫（核定本）》。
參考資料
- 蕭立俊（2022），〈原住民保留地買賣之法律爭議問題〉收錄於《全國律師》26(9)：82-102。
- 易秉蓉（2022），〈藉由強化國產竹材供應鏈之發展策略：達竹林增匯功能之做法〉。《台灣經濟研究月刊》，45(12)：32-40。
- 行政院農業委員會（2023），《臺灣2050淨零轉型「自然碳匯」關鍵戰略行動計畫（核定本）》。
- 農業委員會（2021），《新興竹產業發展綱要計畫》。
論壇文章僅反映作者意見，不代表《環境資訊中心》立場。
