山林保育與《禁伐補償》的演變脈絡
台灣森林面積共約220萬公頃，占了國土總面積的60%。其中，自1991年起全面禁伐的天然林，約占森林面積的七成；人工林約占兩成，雖然樹種多且可砍伐，但因生長速度不一，輪伐期較長；最後一成則為竹林，約有20餘萬公頃。
早年編定土地分區用途時，受限於技術與人力等問題，山區多被編定為林業用地。這使得原住民保留地的用途受到極大限制，迫於生計因素，林地農用的「違法」現象因而層出不窮。
為了避免違法現象屢次出現，農委會於2008年推出「獎勵輔導造林辦法」，提供獎勵金鼓勵參與造林，期限為20年，為避免屆期出現大舉砍伐現象，原民會於2016實施《原住民保留地禁伐補償及造林回饋條例》，2019年修正為《原住民保留地禁伐補償條例》（下稱《禁伐補償》）。
《禁伐補償》第一條：「為處理原住民保留地禁伐補償事宜，進而達成維護國土保安、涵養水資源、綠化環境、自然生態保育及因應氣候變遷、減輕天然災害之目標，特制定本條例。」
只要禁伐區域的木、竹覆蓋率達到七成，山區族人就可請領每年每公頃3萬元的補償金。《禁伐補償》的立法意旨，是保育山林及補償原住民族受到的生計限制。原民會指出，截至2021年為止，已發放逾82億元的補償金，至少保護了6萬2000多公頃的森林[1]。
無適度疏伐、山區遍布荒廢竹林 產業求轉型卻面臨無竹可用
以竹林而言，雖然外界統稱為森林，其實竹為生長速度極快的禾本科植物。竹業界有句諺語：「存三去四不留七」，指的是竹子生長四年、成熟後即可砍伐，如果不伐採，七年就會老死。因此，適度且常態的伐採竹材，不僅得以發展山區經濟，也可以確保山林環境的生態保育。
自從《禁伐補償》實施以後，台灣竹材的生產量，從實施前十年平均一年200餘萬枝，銳減至實施後一年平均50萬隻的規模[2]。這顯示了兩個相互關聯的警訊——山林潛在威脅增加以及（新興）竹產業的萎縮。
以台灣占比最多的桂竹為例，其生長海拔可至1500公尺左右，桃園市復興區與新竹縣尖石、五峰鄉等山區皆為分布區域。《禁伐補償》實施至今已近六年，就算從實施當年才開始生長的竹子，如今也已瀕臨老死。無法自然更新的枯立、倒立竹遍布竹林，已經是山區隨處可見的景象。
竹林的地下莖盤根錯節、蔓延廣泛，良好的竹林具有鞏固土壤以及穩定邊坡的功能。以河川水岸的水土保持為例，日本已開始研究生長良好的竹林，作為減緩灘岸流速以及避免土石遭到沖刷的功能。未經撫育而老化的竹林[3]，其地下莖將會逐漸枯死，容易提高順向坡以及河川地的崩塌風險。
另一方面，桂竹是泰雅族傳統生活的重要資材與文化意象，無論家屋建築或生活器具都離不開桂竹。除了竹筍採收之外，隨著1970年代的熱壓技術發展，當代竹材製品盛行，為山區族人以及下游加工業者帶來蓬勃的竹產業黃金時代。
1990年代後，雖然國人生活習慣改變、替代產品盛行，而使竹產業面臨極大挑戰。然而，只要願意從事竹材採伐作業，即便不能一舉躍升為六級產業，但廣大的農用竹及蚵架需求，以及高品質的出口竹劍，仍然為山區經濟帶來穩定且長遠的收入。
淨零減碳是目前世界共同的趨勢，竹子因纖維長、韌性高，固碳能力比樹木高三至六倍[4]，加上分布密集、生長快速，是非常值得善用的資源。有鑑於此，政府於2021年通過「新興竹產業發展綱要計畫」，希望在活化傳統竹業的同時，也透過技術創新，將竹材廣泛應用在現代建築、生活用品、替代能源與循環經濟中。然而，竹產業願景的關鍵在於，要有竹子啊！
《禁伐補償》覆蓋率認定標準不一 待工班凋零竹產業恐快速式微
目前台灣中、下游的竹材加工廠，仍有急迫的竹材需求，但上游的山區生產端已經無法大量且穩定的供應竹材，此情形將直接導致台灣竹產業快速式微。
形成眼前窘境的原因，大致可以在《禁伐補償》中發現端倪。《禁伐補償》原意是保育山林，然而台灣自1991年禁伐天然林開始，已經形成一種似是而非的社會觀念，只要砍樹伐竹就是破壞山林。暫且不論樹木，至少在竹的部分，生長過於密集與老化未更新的竹林，對環境具有潛在威脅。適度的竹林伐採，才能有效撫育山林並落實立法意旨。
由此可見，條例名稱的「禁伐」二字，就誤導了竹林的撫育，實務上也容易讓原保地地主傾向不要伐採，唯恐因違反禁伐限制，而失去申領補償金資格。再者，竹林未經撫育而老死，地主所為是否符合保育的立法原意，仍得以請領補償金？[5]
其次，依據《禁伐補償》對於竹、木覆蓋率的認定，可以發現禁伐區域並不是不能伐採，而是請領補償金時，林相是否符合規定標準。然而，《禁伐補償》的主管機關是原民會，執行機關在中央是農委會林務局，在地方是直轄市及縣（市）政府，受理機關為原保地所在之鄉（鎮、市、區）公所。各機關間是否有充分協調，也影響了竹林撫育的成效。
實務經驗顯示，目前極少有地主願意申請砍伐許可，由於各機關目前並未建立起覆蓋率的認定標準，各種可能的方式當中：「僅用目測」、「建立樣區」、「空拍航照」或「衛星圖層」等等，哪種方式才能符合會勘所需，仍需各機關的溝通整合，盡快提出一致標準並加以宣導，以增加地主申請意願，否則若待現有工班凋零，竹材恐陷入無人能予伐採的窘境。
第三，由於樹木與竹子的生長速度、紋理材質、枝葉根系與叢集規模都不相同，《禁伐補償》將木、竹同等看待的做法，仍存在重新審視的空間。
《禁伐補償》中達七成的覆蓋率，或許對樹木有其必要性，但竹林是否需要完全比照呢？是否有科學依據能針對木、竹的差異做出區別，以訂出符合實際狀況的條例？否則極有可能出現退竹還林、將竹林全面砍除（皆伐）以種植樹木的現象。
補償金難以反映林農施作成本 多數地主不願申請砍伐許可
最後，最根本的問題，《禁伐補償》是保障原住民因生計受限於山林保育的權利，而發展竹產業則需要伐採並營銷竹材。外界或許會質疑，既然請領了補償金，怎麼能夠再伐竹營利？基於公平原則，補償或營利應二選一。
然而，地主與林農是不同的概念。竹林伐採並非僅為大量的勞力工作，也需要具備熟練的經驗與技術，多數的竹材並非由地主親自伐採，而是由林農工班所從事。補償金的請領者是地主，而竹產業的營運團隊為林農，以目前價格計算，七成覆蓋率將難以反映林農施作的疏伐成本（疏伐需耗費更高人力成本，且尚須扣除無法利用的老竹與枯立竹）。
因此，有無可能針對木、竹特性差異，以及地主與林農角色不同的狀況，重新審視《禁伐補償》是否需要調整，將是台灣竹產業有無發展機會，以及落實山林保育的關鍵。否則，目前絕大多數地主都因為補償金的請領，而不願意申請砍伐許可，而致竹林老死荒廢，恰恰與《禁伐補償》的立法意旨相違背。
別浪費滿山的竹林 現在就是重新審視《禁伐補償》的時機
此刻，政府正大力提倡地方創生，同時也提出各項振興竹產業的政策美意，竹材不僅是桃園市復興區等地的豐富資材，也是具備永續性、邁向淨零減碳的重要料源。無論從什麼角度，滿山的竹材資源正是泰雅族聚居山區的最佳地方創生項目之一。
本文針對《禁伐補償》的討論，正是基於各種條件的匯聚，在地資源、山林保育、產業發展以及政策法令等，否則目前的現況正是——伐竹工班因為無法維生而紛紛下山轉行，部落青年看不到產業前景而不願投入，台灣竹業上、下游都無法營運。此舉不僅讓創生無由生成，產業無以為繼，也使得保育生態的美意，在竹林伐採上顯得進退失據。
註釋
[1]原民會新聞稿《原住民保留地禁伐補償111年新增國土保安用地納入補償範圍》
[3]陳財輝（2014），《竹林具有水害防備機能》收錄於《林業研究專訊》第21卷，117期，行政院農業委員會林業試驗所發行，頁64-67。
[4]農傳媒《竹子做為國產材，除了固碳一級棒，還有那些你不知道的應用？》
[5] 立法院法制局曾於2019年針對《禁伐補償》提出評估報告，其中建議應視狀況適時調整補償，但僅限於每四年調整一次的金額部分，並沒有提及竹林撫育與否及補償金之間，是否符合立法意旨的問題。
※本文感謝中央大學工學院李若嘉與古家媛助理之協助
