鄭揚宜/越保育越危險? 竹產業視角下的《禁伐補償條例》觀察 | 環境資訊中心
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鄭揚宜/越保育越危險? 竹產業視角下的《禁伐補償條例》觀察

2022年08月29日
文:鄭揚宜(中央大學通識教育中心助理教授)
《禁伐補償》實施至今已近六年,就算從實施當年才開始生長的竹子,如今也已瀕臨老死。無法自然更新的枯立、倒立竹遍布竹林,已經是山區隨處可見的景象。保育生態的美意,卻在竹林伐採上顯得進退失據。
本文綜觀林業用地編定到《禁伐補償》實施的演進過程,雖然看見政府保育山林生態的用心,然而,受限於時代背景,仍難以顧及通盤考量與整體規劃,顯示了山林保育、產業更迭以及永續發展間的弔詭關係。


台灣森林占了國土總面積的60%,其中一成為竹林,約有20餘萬公頃。圖片來源:Satty Singh(CC BY-SA 2.0)

山林保育與《禁伐補償》的演變脈絡

台灣森林面積共約220萬公頃,占了國土總面積的60%。其中,自1991年起全面禁伐的天然林,約占森林面積的七成;人工林約占兩成,雖然樹種多且可砍伐,但因生長速度不一,輪伐期較長;最後一成則為竹林,約有20餘萬公頃。

早年編定土地分區用途時,受限於技術與人力等問題,山區多被編定為林業用地。這使得原住民保留地的用途受到極大限制,迫於生計因素,林地農用的「違法」現象因而層出不窮。

為了避免違法現象屢次出現,農委會於2008年推出「獎勵輔導造林辦法」,提供獎勵金鼓勵參與造林,期限為20年,為避免屆期出現大舉砍伐現象,原民會於2016實施《原住民保留地禁伐補償及造林回饋條例》,2019年修正為《原住民保留地禁伐補償條例》(下稱《禁伐補償》)。

《禁伐補償》第一條:「為處理原住民保留地禁伐補償事宜,進而達成維護國土保安、涵養水資源、綠化環境、自然生態保育及因應氣候變遷、減輕天然災害之目標,特制定本條例。」

只要禁伐區域的木、竹覆蓋率達到七成,山區族人就可請領每年每公頃3萬元的補償金。《禁伐補償》的立法意旨,是保育山林及補償原住民族受到的生計限制。原民會指出,截至2021年為止,已發放逾82億元的補償金,至少保護了6萬2000多公頃的森林[1]

無適度疏伐、山區遍布荒廢竹林 產業求轉型卻面臨無竹可用

以竹林而言,雖然外界統稱為森林,其實竹為生長速度極快的禾本科植物。竹業界有句諺語:「存三去四不留七」,指的是竹子生長四年、成熟後即可砍伐,如果不伐採,七年就會老死。因此,適度且常態的伐採竹材,不僅得以發展山區經濟,也可以確保山林環境的生態保育。

自從《禁伐補償》實施以後,台灣竹材的生產量,從實施前十年平均一年200餘萬枝,銳減至實施後一年平均50萬隻的規模[2]。這顯示了兩個相互關聯的警訊——山林潛在威脅增加以及(新興)竹產業的萎縮。

以台灣占比最多的桂竹為例,其生長海拔可至1500公尺左右,桃園市復興區與新竹縣尖石、五峰鄉等山區皆為分布區域。《禁伐補償》實施至今已近六年,就算從實施當年才開始生長的竹子,如今也已瀕臨老死。無法自然更新的枯立、倒立竹遍布竹林,已經是山區隨處可見的景象。

竹林的地下莖盤根錯節、蔓延廣泛,良好的竹林具有鞏固土壤以及穩定邊坡的功能。以河川水岸的水土保持為例,日本已開始研究生長良好的竹林,作為減緩灘岸流速以及避免土石遭到沖刷的功能。未經撫育而老化的竹林[3],其地下莖將會逐漸枯死,容易提高順向坡以及河川地的崩塌風險。


山區未整理竹林中,充斥著枯立與倒立竹。攝影:鄭揚宜

另一方面,桂竹是泰雅族傳統生活的重要資材與文化意象,無論家屋建築或生活器具都離不開桂竹。除了竹筍採收之外,隨著1970年代的熱壓技術發展,當代竹材製品盛行,為山區族人以及下游加工業者帶來蓬勃的竹產業黃金時代。

1990年代後,雖然國人生活習慣改變、替代產品盛行,而使竹產業面臨極大挑戰。然而,只要願意從事竹材採伐作業,即便不能一舉躍升為六級產業,但廣大的農用竹及蚵架需求,以及高品質的出口竹劍,仍然為山區經濟帶來穩定且長遠的收入。

淨零減碳是目前世界共同的趨勢,竹子因纖維長、韌性高,固碳能力比樹木高三至六倍[4],加上分布密集、生長快速,是非常值得善用的資源。有鑑於此,政府於2021年通過「新興竹產業發展綱要計畫」,希望在活化傳統竹業的同時,也透過技術創新,將竹材廣泛應用在現代建築、生活用品、替代能源與循環經濟中。然而,竹產業願景的關鍵在於,要有竹子啊!

《禁伐補償》覆蓋率認定標準不一 待工班凋零竹產業恐快速式微

目前台灣中、下游的竹材加工廠,仍有急迫的竹材需求,但上游的山區生產端已經無法大量且穩定的供應竹材,此情形將直接導致台灣竹產業快速式微。

形成眼前窘境的原因,大致可以在《禁伐補償》中發現端倪。《禁伐補償》原意是保育山林,然而台灣自1991年禁伐天然林開始,已經形成一種似是而非的社會觀念,只要砍樹伐竹就是破壞山林。暫且不論樹木,至少在竹的部分,生長過於密集與老化未更新的竹林,對環境具有潛在威脅。適度的竹林伐採,才能有效撫育山林並落實立法意旨。

由此可見,條例名稱的「禁伐」二字,就誤導了竹林的撫育,實務上也容易讓原保地地主傾向不要伐採,唯恐因違反禁伐限制,而失去申領補償金資格。再者,竹林未經撫育而老死,地主所為是否符合保育的立法原意,仍得以請領補償金?[5]

其次,依據《禁伐補償》對於竹、木覆蓋率的認定,可以發現禁伐區域並不是不能伐採,而是請領補償金時,林相是否符合規定標準。然而,《禁伐補償》的主管機關是原民會,執行機關在中央是農委會林務局,在地方是直轄市及縣(市)政府,受理機關為原保地所在之鄉(鎮、市、區)公所。各機關間是否有充分協調,也影響了竹林撫育的成效。

實務經驗顯示,目前極少有地主願意申請砍伐許可,由於各機關目前並未建立起覆蓋率的認定標準,各種可能的方式當中:「僅用目測」、「建立樣區」、「空拍航照」或「衛星圖層」等等,哪種方式才能符合會勘所需,仍需各機關的溝通整合,盡快提出一致標準並加以宣導,以增加地主申請意願,否則若待現有工班凋零,竹材恐陷入無人能予伐採的窘境。

第三,由於樹木與竹子的生長速度、紋理材質、枝葉根系與叢集規模都不相同,《禁伐補償》將木、竹同等看待的做法,仍存在重新審視的空間。

適度伐採之竹林有利於山林保育。攝影:鄭揚宜
生長過於密集與老化未更新的竹林,對環境具潛在威脅。適度的竹林伐採,才能有效撫育山林。攝影:鄭揚宜

《禁伐補償》中達七成的覆蓋率,或許對樹木有其必要性,但竹林是否需要完全比照呢?是否有科學依據能針對木、竹的差異做出區別,以訂出符合實際狀況的條例?否則極有可能出現退竹還林、將竹林全面砍除(皆伐)以種植樹木的現象。

補償金難以反映林農施作成本 多數地主不願申請砍伐許可

最後,最根本的問題,《禁伐補償》是保障原住民因生計受限於山林保育的權利,而發展竹產業則需要伐採並營銷竹材。外界或許會質疑,既然請領了補償金,怎麼能夠再伐竹營利?基於公平原則,補償或營利應二選一。

然而,地主與林農是不同的概念。竹林伐採並非僅為大量的勞力工作,也需要具備熟練的經驗與技術,多數的竹材並非由地主親自伐採,而是由林農工班所從事。補償金的請領者是地主,而竹產業的營運團隊為林農,以目前價格計算,七成覆蓋率將難以反映林農施作的疏伐成本(疏伐需耗費更高人力成本,且尚須扣除無法利用的老竹與枯立竹)。

因此,有無可能針對木、竹特性差異,以及地主與林農角色不同的狀況,重新審視《禁伐補償》是否需要調整,將是台灣竹產業有無發展機會,以及落實山林保育的關鍵。否則,目前絕大多數地主都因為補償金的請領,而不願意申請砍伐許可,而致竹林老死荒廢,恰恰與《禁伐補償》的立法意旨相違背。

別浪費滿山的竹林 現在就是重新審視《禁伐補償》的時機

此刻,政府正大力提倡地方創生,同時也提出各項振興竹產業的政策美意,竹材不僅是桃園市復興區等地的豐富資材,也是具備永續性、邁向淨零減碳的重要料源。無論從什麼角度,滿山的竹材資源正是泰雅族聚居山區的最佳地方創生項目之一。

本文針對《禁伐補償》的討論,正是基於各種條件的匯聚,在地資源、山林保育、產業發展以及政策法令等,否則目前的現況正是——伐竹工班因為無法維生而紛紛下山轉行,部落青年看不到產業前景而不願投入,台灣竹業上、下游都無法營運。此舉不僅讓創生無由生成,產業無以為繼,也使得保育生態的美意,在竹林伐採上顯得進退失據。

註釋

[1]原民會新聞稿《原住民保留地禁伐補償111年新增國土保安用地納入補償範圍》

[2]行政院農業委員會農業統計資料查詢

[3]陳財輝(2014),《竹林具有水害防備機能》收錄於《林業研究專訊》第21卷,117期,行政院農業委員會林業試驗所發行,頁64-67

[4]農傳媒《竹子做為國產材,除了固碳一級棒,還有那些你不知道的應用?》

[5] 立法院法制局曾於2019年針對《禁伐補償》提出評估報告,其中建議應視狀況適時調整補償,但僅限於每四年調整一次的金額部分,並沒有提及竹林撫育與否及補償金之間,是否符合立法意旨的問題。

※本文感謝中央大學工學院李若嘉與古家媛助理之協助