「國家減量目標」簡單來說，是指一個國家在不同階段所應減少的溫室氣體，是國家整體氣候政策最基礎、最重要的氣候框架性規範。但因為它太上位、太抽象且不好理解，政府往往也故意不解釋，導致這麼重要的內容，無法被好好了解、談清楚。
本文將先說明國家減量目標為什麼重要、它應該怎麼被訂出來，並試著提出目前我國國家減量目標法制不足之處，以及檢討方向，期待能拋磚引玉，讓各界人士更了解國家減量目標，也促使政府向大眾溝通說明，讓國家減量目標能撥雲見日。
一、國家減量目標為什麼重要？
二、國家減量目標該怎麼訂定？
三、我國減量目標的幾點問題
四、結語
一、國家減量目標為什麼重要？
氣候變遷肇因於溫室氣體的排放，聯合國氣候變化綱要公約第2條開宗明義指出：「本公約以及締約方會議可能通過的任何相關法律文書的最終目標是：根據本公約的各項有關規定，將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上。」
溫室氣體減量雖有賴所有人的通力合作，但國家為國際社會最基本的單元，所以國家自然成為全球溫室氣體減量的基本規範單元。《巴黎協定》第4條第2項，即要求締約方（即簽約國）提出國家自定貢獻，其中就包含國家減量目標。因此，各國是否能提出足夠的減碳目標並有效執行，決定了整體人類是否能有效防止氣候變遷造成侵害。
再者，國家減量目標將決定且引導各部門減量目標及減量措施的訂定，假如國家減量目標訂的太低，則相關能源、製造、住商、運輸、農業、環境等部門分配到的減量目標亦會較低，難以形成減量壓力。
因此，國家減量目標向上連結了全球減少溫室氣體排放的終極目標，向下引導各部門減量目標及減量措施的訂定，在對抗氣候變遷上扮演著極為關鍵且重要的角色。
二、國家減量目標該怎麼訂定？
國家減量目標的訂定及執行，很大程度決定了人類是否有辦法及時阻止氣候跨越臨界點，造成巨大且不可回復的侵害。因此如何訂定妥適的國家減量目標並切實執行，成為氣候治理的重中之重。下文聚焦於該如何訂定國家減量目標。
（一）實體面
1. 要訂哪些減量目標？
各國最常見的減量目標是長期減量目標，也就是所謂的淨零排放（net zero），聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC），呼籲全球應在2050年達到淨零，因此許多國家都將2050年淨零作為減量的長期目標。
但是，對於任何一個國家而言，要於2050年達成淨零排放都不是一件容易的事，因此短中期目標的訂定也很重要，必須確保在這25年到30年間，國家能夠實質且穩定的減排，因此須訂定2050年前短中期的減量目標，以建構完整的減量路徑。
提早建構完整的減量路徑，可以使各部門預見各階段所應承擔之減排量，以引導各部門階段管制目標及具體減量措施（部門行動方案）的訂定，並讓各部門預做相關準備，例如編列預算、國會或人民進行政策溝通、投入相關減碳技術研發等，以提高實現目標的可能性。
再者，如果沒有完整的減量路徑，而只有在目標開始的前幾年才提出短中期目標，政府在制定短中期目標時，往往只會有短期考量，此即短期主義（short-termism）。例如是否會影響經濟發展、是否會造成民眾反彈。
如缺乏長期考量，政府將忽視「評估短中期減量目標是否能有效達成長期減量目標以避免氣候變遷對於人權造成的侵害」的重要性，因此，除了訂定長期目標外，德國聯邦憲法法院、韓國憲法法院及歐洲人權法院也不斷指出短中期目標的重要性。
但接下來的問題是，短中期目標可以只針對某幾年進行規範嗎？雖然《巴黎協定》第4條第9項只要求五年更新一次減量目標，並無要求減量目標應涵蓋所有年分溫室氣體的排放，其原因恐在於國際規範管制的困難度，以及各國管制工具的發展不一。
就氣候變遷的本質觀之，溫室氣體「累積」在大氣當中，造成全球暖化導致氣候變遷，因此，溫室氣體的管制是「總量」的問題。如果只有單年度的溫室氣體會受到管制，其他年度的溫室氣體卻不在管制範圍內，如此並不合於規範背後的科學邏輯。舉例而言，如放任2026～2029年溫室氣體的排放，而僅規範2030年溫室氣體的排放，縱使2030年達成規範目標，但2026～2029年的排放恐早已加劇氣候變遷，因2030年單年度的減排難以抵減其他年度的排放。因此減量目標應涵蓋所有年度的溫室氣體，以德國氣候法為例，就明確訂定2045年（德國淨零年）前，每個年度的減量目標。
2. 國家減量目標要考量什麼資訊？
國家減量目標要考量什麼資訊？訂多少合理？換言之就是一個國家應該在目標年減排多少溫室氣體？氣候變遷是全球性議題，因此我們可以先來看看全球應該要減排多少溫室氣體。
根據《巴黎協定》第2條第1項第a款規定，我們應該控制全球升溫遠低於2℃內，並努力控制在1.5℃內，而IPCC也陸續出具評估報告，評估在不同的升溫情境下全球還可以排放多少二氧化碳，這就是大家常聽到的「剩餘碳預算」，本文以「碳預算」稱之。
而全球碳預算如何分配至各個國家，德國聯邦憲法法院及歐洲人權法院都有提到的作法為「人均碳預算」，其算式為：【全球碳預算÷全球總人口 X 該國總人口】，有了碳預算，該國就可以知道它在淨零以前還可以排放多少的二氧化碳，並以此計算各個階段應該要減量多少（此即，國家減量目標），以控制整體排放量不超過碳預算。
因此，國家減量目標應該依碳預算來計算，才能盡到《巴黎協定》下各國所應盡的減量責任。[1]
（二）程序面
國家減量目標的訂定影響到人民的基本權，包含生命權、健康權、生存權、居住權、工作權、財產權，及文化權等重大影響，也涉及社會面、產業面、經濟面的整體變革。再者，氣候議題有一定程度的科學不確定性、涉及跨領域專業，往往也會產生高度價值衝突的問題。
因此，在制定國家減量目標時，主管機關和利害關係人都需要去取得更多更完整的資訊，並應確保決策過程有更多的審議對話、更高的民主正當性，決策內容可以取得更高的社會共識，以決定我國未來的發展走向。而立法院的組成、議事規則及決議做成的方式，毋寧是較符合國家減量目標制定程序所應備的要求，德國聯邦憲法法院及韓國憲法法院也採類似見解。
縱使國會不想訂減量目標，選擇授權給政府來訂，相關程序仍須符合前面所說，氣候法應確保利害關係人知悉訂定國家減量目標相關資訊之可能性，且應由主管機關以公開方式舉辦聽證，並應就不同群體（原住民、老年人、農漁民、青少年）於不同縣市舉辦聽證會，俾利納入多元意見。如人民認為國家減量目標訂定的結果違法侵害其權利時，也應確保人民有向法院提起救濟之機會。
此即聯合國歐洲經濟委員會奧爾胡斯公約就環境決策所提的三大支柱「資訊公開」、「公眾參與」及「司法救濟」。
三、我國減量目標的幾點問題
（一）我國《氣候變遷因應法》（下稱氣候法）並未訂定亦未要求政府訂定2050年前的短中期目標（完整減量路徑）
我國氣候法中僅有長期目標，並沒有制定短中期目標，短中期目標是授權由環境部於短中期目標開始前二年提出（氣候法第10條第4項）。然而更荒謬的是，環境部的第三期目標，還違法未於二年前提出。第三期目標的期間為2026年1月1日至2030年12月31日，依法環境部應於2024年1月1日提出，但至今環境部只有草案，尚未正式公告，距離目標開始，已經不到一年的時間。
然而，如上所述，提早訂定完整的短中期減量目標，才能逐步實現長期減量目標、提高短中期目標實現的可能性，且才能避免短期主義（short-termism）的弊病。
1. 缺乏短中期目標，難以實現長期目標，並盡其控制升溫的國家減量責任
缺乏完整的減量路徑令人擔心，台灣是否真有可能於2050年達成淨零排放？以我國第三期減量目標草案為2030年減量26～30%為例，等於將70～74%的減量負擔都交由未來20年來承擔，然而這20年應如何分配這70～74%並無清楚的輪廓。
實際上，唯有提出完整的減量路徑，方可計算並控制溫室氣體整體排放量符合我國剩餘碳預算，以做相應調整。以我國狀況為例，第三期國家減量目標如為2030年減量26～30%，則我國將耗盡1.5℃及1.7℃情境下的所有剩餘碳預算。政府可能會聲稱，2℃情境下尚餘10億噸左右的碳預算，因此該目標尚屬妥適，但如規劃完整至2050年的減碳目標即可得知，約10億噸的剩餘碳預算，將明顯不足供2030年至2050年間使用，因此政府就必須調整2030年的減碳目標，才有可能控制我國二氧化碳排放量不超過剩餘碳預算，以達成我國《巴黎協定》升溫限制下合理應減量之份額（fair share）。
2. 過晚公布目標使實現短期目標的可能性降低
我國至今尚無正式的2026～2030年的第三期減量目標，此恐須待2025年5、6月才會正式公告，相關部門無從預先做預算、政策溝通的相關準備，目標是否可達，令人擔心。
我國2020年減量目標為2%，2025年為10%，以線性減量方式檢視，我國2021年至2025年間應減量8%，每年應減量1.6%才可能於2025年達標，因此，2021年應減量3.6%（2%+1.6%），2022年應減量5.2%（2%+3.2%）。然而我國於2021年不減反增加2.4%，2022年亦僅減少1.8%，顯示我國減量進度嚴重落後。過晚公布減量目標使各部門來不及提出相關政策、編列預算、宣導溝通，恐為主因之一。
3. 僅於兩年前制定短期目標恐限於短期主義
韓國憲法法院在檢討韓國氣候法僅每五年更新一次減量目標時即指出：「有鑑於韓國製造業驅動的產業結構，包括許多高排放產業，政府在設定溫室氣體減排目標時可能會想要考慮社會經濟政策，有可能減輕短期減排負擔。不過，如果這不能加速減排速度，產業結構重組的步調也可能因此放緩，形成惡性循環，加劇未來的減排負擔。」
韓國憲法法院所提出的問題，亦完全體現在我國實務上。以第三期目標為例，26～30%已顯有不足，製造業的減量比例更只有18%，除將減量責任轉嫁給其他部門，更將加劇未來世代受到氣候變遷的負面影響。
（二）環境部第三期目標草案未涵蓋「2026年起至2029年」之溫室氣體
在說明第三期目標涵蓋範圍前，我們應先釐清我國氣候法並非採「國家減量目標」而是採「國家階段管制目標」的管制方式，前者是指減量的比例，後者是指可排放的總量，雖定義不同但指涉的是同一件事：「一個國家在不同階段的減量期程」。
雖氣候法未如溫減法對「國家階段管制目標」有名詞定義[2]，但仍使用「國家階段管制目標」一語，且未再為不同之定義，又氣候法第10條仍保留「五年為一期」之規定。簡單來說，我國氣候法的規範範圍，是有涵蓋所有年度溫室氣體的。
另參考第一期及第二期之階段管制目標，分別為2016～2020年及2021～2025年之溫室氣體排放管制總當量。依此，第三期階段管制目標應公布「2026年起至2030年止」之溫室氣體排放管制總當量，應屬無疑。但是，第三期目標草案卻只有公布單年度，也就是2030年的溫室氣體排放管制總當量，使得「2026年起至2029年」不在規範管制的射程範圍內，不符合氣候法第10條第1項之規定。
（三）我國國家減量目標的訂定並未考量碳預算
氣候法只有要求訂定國家減量目標時應考量聯合國氣候變化綱要公約之「共同但有差異之國際責任」，但並未要求考量碳預算。然而，「共同但有差異的責任」恐難以具體化國家減量目標應訂定的合理內容。實務上，我國政府迄今尚未提出我國碳預算，亦未說明我國國家減量目標是否有依據碳預算來計算。
本文以IPCC第六次評估報告書所提出的碳預算，依照「人均碳預算」的方式來計算我國的碳預算，計算結果為：我國自2020年起的碳預算為12億噸二氧化碳（1.5°C情境）、21億噸二氧化碳（1.7°C情境）及34.5億噸二氧化碳（2°C情境）。
若我國以2030年減量28%為目標，每年等量減少並順利達標，2020年至2030年的二氧化碳排放總淨量推估為24.3億噸。那麼，我國到2030年前就會耗盡1.5°C及1.7°C情境下的所有碳預算，亦將耗費2°C情境下70%的碳預算，以此減量速度，我國亦將於2037年前耗盡2°C情境下所有的碳預算，可見以28%作為2030年的國家減量目標，顯然不足。
（四）我國國家減量目標的訂定不符合法律保留原則，未落實資訊公開、公眾參與，亦未保障人民救濟的機會
我國氣候法未明訂短中期的國家減量目標，而以「國會」議事程序做為國家減量目標的訂定程序，已屬違反法律保留原則。氣候法授權給環境部訂定時亦未保障人民的程序權，說明如下。
1. 資訊公開
奧爾胡斯公約第5條第7項第1款規定：「各締約方應於制定重大環境政策之提案程序中，公布其認為具有關連性與重要性之事實，與關於此等事實之分析報告。」由此可知，訂定重大環境政策時，政府所考量之基本事實及相關分析報告，為重要的應揭露內容。但依氣候法第10條第2項規定，環境部制定國家階段管制目標並召開公聽會時，需要公布的內容僅有「公聽會之日期、地點及方式」等事項，並不包含國家階段管制目標草案內容、碳預算及各部門之減量評估。
雖然環境部召開公聽會時會提前公布草案內容，但仍未公告碳預算及各部門減量評估，使得人民參與公聽會時，無從得知環境部訂定國家減量目標時之具體考量，並就其考量表示意見，此難謂為有意義之民眾參與。
2. 公民參與
依氣候法第10條第2項規定，國家減量目標之公民參與程序僅以鬆散的公聽會形式為之，未以聽證的方式進行。然而，公聽會缺乏具體議事規範，以第三期國家階段管制目標為例，公聽會報名有人數限制，雖開放報名至公聽會前2天，但因主管機關就第三期國家階段管制目標僅舉辦一場公聽會，僅數天即報名額滿，不及報名者僅能線上參與，多數人無從參與公聽會表示意見。且與會人士到現場才知道現場如何表示意見、程序如何進行。
影響重大的國家減量目標，整個制定過程只舉辦一場公聽會，也未針對不同受氣候變遷影響群體為個別意見諮詢（如原住民、青少年、老年人、農漁民等），亦未要求主管機關說明意見採納及不採納的理由，此顯然不符合「公眾參與」正當行政程序的內涵。
3. 司法救濟
國家減量目標定性上屬「法規範」，依目前實務見解，法規範難以作為行政訴訟的訴訟客體，憲法訴訟法亦不允許人民就法規範直接提起救濟，氣候法亦未訂有國家減量目標之公民訴訟條款，因此人民如認國家減量目標違法侵害其權利，目前並無救濟之管道。
四、結語
氣候變遷為人類前所未見的巨型災難，台灣除了是歷史排放、人均排放都名列前茅的「加害者」，因地理環境因素，台灣更是氣候變遷下首當其衝的「受害者」。雖說如此，在不可回復的大型災難來臨前，我們往往忽略那不可見的風險，而著眼於當前利益。
推動氣候政策、氣候法制，與其說是重視氣候議題，礙於國際壓力和名聲恐怕才是首要考量，連國家減量目標這樣重要的氣候框架性規範，也建構得七零八落。當然在氣候法制的建置過程中，也不乏許多人在體制內及體制外不懈的努力。對抗氣候變遷這條路是漫長的，雖然努力不一定會成功，但不努力一定不會成功。
註釋
[1] 歐洲人權法院亦表示：「法院將審查該國立法、行政或司法層級的主管機關是否充分考慮到以下需求：（a）採取一般措施，明確實現碳中和的目標時間表和同一時間範圍內剩餘的總體碳預算，或量化未來溫室氣體排放的其他等效方法，並符合國家和／或全球氣候變遷減緩承諾的總體目標」。
[2] 依據溫室氣體減量及管理法（下稱溫減法）第3條第20款，國家階段管制目標是指依國家溫室氣體減量推動方案對一定期間內的二氧化碳排放總當量所為之管制總量。
