2008前瞻:後京都時代 低碳發展路徑的挑戰 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

2008前瞻:後京都時代 低碳發展路徑的挑戰

2008年01月02日
作者: 林子倫 (台灣大學政治學系助理教授)

備受矚目的聯合國氣候變遷會議(COP13),在延會一天後終於突破僵局,通過所謂的「峇里島路線圖」(Bali Roadmap),確立了後京都因應氣候變遷的關鍵談判議程,各國並同意在2009年前完成協商。雖然,不少與會代表不滿協議內容未納入明確的減量目標,但是這份各方妥協的「路線圖」,還是爲邁向後京都時代的低碳發展路徑,開啟了一道曙光。

回顧過去一年(2007),氣候變遷議題幾乎佔據重要國際版面:從「不願面對的真相」獲得奧斯卡金像獎、聯合國政府間氣候變遷小組(IPCC)發表第四次對於全球暖化的科學評估報告、G8 高峰會的氣候宣言、聯合國召開氣候變遷高峰會、到美國前副總統高爾以及IPCC 榮獲諾貝爾和平獎。不過,若對照氣候變遷在媒體的高曝光率以及各國的實際減量政策表現,卻呈現很大的落差。

根據 UNFCCC發布的締約國排放資料,從1990年到2005年,工業化國家的總排放量降低了2.8%,若扣除東歐等經濟轉型的國家,工業化國家實際總排放量卻上升11%,其中加拿大增加25.3%,美國增加16.3%,日本增加6.9%;反觀歐盟整體下降1.5%,德國減少18.4%,英國下降14.8%,丹麥下降7%。有趣的是,上述數據中排放量上升與下降的兩組國家,正是締約國會議中強烈支持與反對訂定溫室氣體減量目標的兩個主要集團,也顯現出能源與氣候變遷議題在國家政策目標中的優先性,影響了該國政府的談判立場。

美國霸權的衰退

美國作為反對訂定減量目標的頭號國家,成為此次大會各方韃伐的對象。布希政府自2000年主政以來,外交上的新保守主義作為,幾乎背離所有盟友,其斷然拒絕簽署京都議定書的政策立場,反映了對於美國強權地位的自我認知。在2007年底澳洲新總理宣布簽署京都議定書之後,美國成為工業化國家在國際氣候政治上的孤鳥,使其單邊主義的政策思維受到極大的挑戰。

COP13大會期間,歐盟代表對於美國持續杯葛將任何數量化的減量目標納入協議大表不滿,揚言退出美國預定在2008年起召開的一系列主要排放國的協商會議。此外,高爾拋開外交的客套,大力抨擊美國已經成為全球氣候協商的絆腳石,他並建議在新的協商框架下預留給美國新總統的空間,表明他對於「後布希」時代的期待。而巴布亞紐幾內亞的代表,更是強力的指責美國,要求美國擔負起領導者的角色,要不然「請讓路」(get out of the way)。這段發言,不僅受到與會代表一致的肯定,更是促成美國最後妥協的臨門一腳。

低碳發展路徑的挑戰

「峇里島路線圖」是國際氣候政治妥協的產物,它雖然未能納入溫室氣體減量的目標與期程,但它涵蓋的四大面向: 溫室氣體減量與發展目標的結合、強化調適策略、技術移轉、以及財務機制,卻已勾勒出低碳發展路徑的努力方向,以及未來兩年氣候談判的挑戰。

一、在政治上,美國布希政府的環境外交策略與領導地位已受到挑戰,雖然歐盟最後在數量化的減量目標上讓步,以換取美國持續參與後續的協商,但是歐盟在氣候議題的堅定立場,希冀在下一波低碳工業轉型增強與美國競爭力的企圖,不容忽視。此外,面對中國與印度成為全球排放量最多的國家,在未來的談判上,發展中國家的態度,以及美國單邊主義的未來政策走向,都將成為影響氣候協商的重要因素。

二、在經濟上,美國雖堅拒任何明確的減量承諾,不過在國內外的壓力下,美國願意認知全球減量的必要性,並接受IPCC第四次科學評估報告對於氣候變遷的政策建議 (以附註的方式納入決議),從積極面而言,對於未來兩年的協商,提供了重要基礎。換言之,數量化的減量目標與期程將是未來協定不可避免的方向,但考量各國的歷史責任、不同的發展程度與公平原則,後京都的規範框架將可能採取多軌、彈性機制的軟性法 (soft law)之形式。而清潔發展機制(CDM)、排放交易機制、碳平衡(carbon neutral)基金的設置、新能源技術的發展,都將成為各國因應經濟與能源結構轉型的重要政策工具。

三、在策略上,「峇里島路線圖」確立了「減緩」(mitigation)與「調適」(adaptation) 並重的氣候變遷因應策略。這次大會的重要成果之ㄧ,是成立「調適基金」 (Adaptation Fund),以協助發展中國家建立調適的機制與行動方案。由於全球暖化的加劇,調適策略成為因應氣候變遷的重點,特別是發展中國家,已成為氣候異變的主要受害者,如何減緩氣候對經濟與社會的衝擊,將是一項艱鉅的挑戰。值得一提的是,城市與地方政府已在全球氣候治理策略中,扮演重要的角色。在此次大會中,城市聯盟積極倡議在2050年全球排放量比1990年排放水準減少60%,而工業化國家更必須在2050年降到1990年排放水準的80%以下。城市首長並承諾研擬地方層級的減緩與調適策略。可以預見,跨國的城市網絡,將成為後京都時期氣候策略的關鍵力量。

總括而言,「峇里島路線圖」開啟了低碳路徑的願景想像,面對全球低碳轉型的大趨勢,台灣必須提升戰略的高度,從國家安全的角度來思考能源與氣候變遷的策略,唯有如此,台灣的經濟結構轉型與社會調適才有軟著陸(soft landing)的可能。

 

 

問題 1:台灣尚未入聯,為何要管溫室氣體減量?而且還會影響我們的經濟。

林子倫:聯合國是蠻重要的議題,很多人關心台灣加入聯合國的問題。聯合國基本上是政治場域,今天談論的是環境的場域,環境議題其實是超越政治疆域的,它是跨域、全球性的。

聯合國這一個政治體系,台灣沒辦法加入,不代表不需要關心全球環境議題。因為環境議題的影響層面,即使不加入聯合國,也不能避免。這是一個很大的關鍵。未加入聯合國是台灣的損失,但不該成為逃避的藉口。

環境變遷的議題主要有兩個面向:

1.減緩/減量
2.調適

核心議題是能源的議題,溫室氣體的排放很大部分是因為能源的使用,我們使用的化石燃料,包含天然氣、石油、媒等都會造成惡化。台灣98%的能源仰賴進口,當這些能源繼續飆漲的時候,我們還可以依賴多久?必須建立比較自主、易於掌控的能源,那就是再生能源或能源效益改善,提升低碳企業等等措施。

其次是貿易。大家也許注意到,歐盟或許多國家把氣候變遷在市場納入規範。台灣以對外貿易為導向,要和這些國家做生意,就要符合歐盟國際的標準,因此就經濟貿易的角度來看,也需要關心氣候議題。

問題 2:全球暖化在台灣嚴重到什麼程度?

林子倫:調適是個大面向,並且應與減量並進。過去台灣花很多時間談減量目標。台灣人口佔全世界0.3%,二氧化碳均排放量佔全世界1%(全世界排名22)。IPCC報告說氣候變遷已經在發生,更極端和異常的氣候已經在台灣發生。大雨、乾旱、糧食或登革熱北移、防災等議題,但台灣目前對於調適沒有整體的看法。甚至對於海洋(我們大部分的城市都有海洋)也是,海平線上升影響沿海的生態以及產業時,該如何應變?

過去的辯論都停留在減量目標,政府有做一些減量,但對於整體調適做得太少,而且沒有主管機關。氣候變遷議題是國家安全議題,對於台灣的損傷、人力財產的損失,絕對是國家安全層級的議題,應有更高階的應對處理。

各國在談永續發展的概念是從考慮氣候變遷的角度來看。英國2007年年中發生幾次大水,已經開始檢討100年來都市規劃的下水道以及防災體系無法應變氣候變遷的事實。他們開始思考如何面對氣候變遷的調適與挑戰,台灣也應往這方面思考。