溫室氣體盤查登錄法制比較:溫減法制與能源政策的競合 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

溫室氣體盤查登錄法制比較:溫減法制與能源政策的競合

2012年08月13日
作者:陳伯翰(執業律師、環保署認證溫室氣體查驗人員)

溫室氣體減排政策乃國際間近年來的重要議題。然而,整體減排政策的推動,均係以溫室氣體盤查作業作為基礎。陳伯翰律師是台灣執業律師,具台大公法碩士學位,並為環保署溫室氣體認證之查驗人員。他分別著有相關文章,將我國溫室氣體的盤查登錄機制與今年將正式實施溫減法的澳國法例作比較,期望能以「溫室氣體盤查登錄法制比較」的專欄方式呈現,作為我國溫減法立法的參考。

一、各行其事的我國能源及溫室氣體減排政策

麥寮六輕(蔡嘉陽攝)

根據行政院環保署的溫室氣體排放統計,我國溫室氣體排放有95.6%主要係來自於能源部門。由是可見,我國能源政策與溫室氣體減量目標攸戚相關。我國自2009年起即有推動減碳四法的呼聲,其中涵蓋能源管理法、再生能源發展條例、溫室氣體減量法以及能源稅條例。然而,目前僅有能源管理法以及再生能源發展條例立法通過,至於溫室氣體減量法草案及能源稅條例草案尚在未定之天。

(一)減碳四法:四輛車廂的三頭馬車

《能源管理法》及《再生能源發展條例》之中央主管機關皆為行政院經濟部 。然而,目前溫室氣體排放減量法草案之中央主管機關為行政院環境保護署 。此外,就能源稅條例而言,本文以最近的提案內容,即立法院第7屆第7會期,院總字第1798號提案「化石能源稅條例草案」作為觀察對象。本次能源稅條例草案所規定之中央主管機關為財政部,若這三個主管機關能齊頭並進,那麼溫室氣體減量的成效將甚為顯著,否則將可能淪為多頭馬車,不但互相分散力道,更內耗了許多應有的管制能量。再者,於溫室氣體減量政策失敗時,因難以釐清政治責任的歸屬,而將淪於事前意興闌珊;事後相互推擠的責任困境。

(二)我國相互擦撞的能源稅制與溫室氣體減量機制

暫且不論目前已成定局的能源管理法以及再生能源發展條例之規定,而僅就環境保署主管的溫室氣體減量法草案以及財政部主管的化石能源稅條例草案為討論,我們即可發現兩者間的分離與衝突,就如同兩頭併頭魯莽前行的驢馬,因為不協調而互相擦撞,導致的結果可能是溫室氣體減量的目標遲遲無法達成:

1.稅制目標:「日、韓目標」v.「溫室氣體減排目標」

化石能源稅條例草案的立法總說明指出:「最終稅額參考日韓稅水準及對我國物價、總體經濟之影響情形訂定。」及本項草案所可能參考行政院賦改會的綠色稅制改革研究以日、韓平均稅後價格作為稅額計算之目標 ,可觀察出我國向來與日、韓兩國「對錶」的立法習慣。
然而,日、韓不論係溫室氣體排放總量亦或是人均排放量皆與我國全然不同 ,與其將日、韓之能源稅後價格作為我國能源政策之目標,不如正視我國溫室氣體排放量於2025年回到2000年的減排目標,加以擬定具體之能源稅稅率。

2.稅捐客體:「碳含量」v.「碳排量」

在能源稅核課的方式上,世界各國分別有有「從價」與「從量」的課徵方式,而以「從價」為國際趨勢。然而,而從量的部分,又可再細分為「原料量」或「碳含量」。化石能源稅條例草案的立法總說明亦指出其係「針對不同化石能源別單位熱值與含碳量,並兼顧消費用途屬性及環保節能效果等為稅額訂定原則,採從量課徵」。
但是,從溫室氣體減量的政策角度出發,「碳含量」又不如「碳排量」。因為縱然屬於相同種類的能源,也因為能源利用的過程有所不同,而影響其排放係數及實際排放量。 然而,以「碳排量」作為稅捐客體,必須佐以確實的溫室氣體盤查及登錄機制作為基礎。於稅法領域「量能課稅原則」與環境法領域「污染者付費原則」的追求過程中,以「碳排量」作為能源稅的稅捐課體,相較於「原料量」或「碳含量」更為理想。

3.納稅主體:「能源使用者」v.「能源產製者」

能源稅草案以石化能源的產製廠商、受託產製廠商及進口收貨廠商作為能源稅之納稅主體,以能源產製的源頭廠商作為納稅主體,在納稅主體的掌握上得降低行政成本,並藉由租稅轉嫁,將能源稅成本轉予能源由使用廠商承擔,期使減少石化能源之利用。
然而,減少石化能源之利用並不能同時準確地達成溫室氣體減量的目標。因為,石化能源利用之高效率不盡然等於溫室氣體減排。例如,碳捕集與封存技術(Carbon capture and storage,簡稱CCS) ,即是指將石化能源利用過程中產生之二氧化碳,進行收集與埋藏的技術。因而,從溫室氣體減量的目標以觀,為積極促進個別產業就自身石化能源利用的溫室氣體減排技術的研發應用,宜以「能源使用者」為納稅主體,發展產業的減排技術彈性。

4.雙重負擔將導致道德風險的提升

若能源稅條例與溫室氣體減量法在同時間分別實施,將對企業造成雙重影響。首先,究竟多少之溫室氣體減少排放係來自於能源稅之課徵亦或是企業其他營運考量實無從區別。進而,企業因應課稅負擔所減少之溫室氣體排放數量,將難被溫室氣體減量法所認可,反而易被認為理所當然地設為排放基準線。企業為達到溫室氣體減排標準機制下之減排標準,則必須在再次從事減量措施。對同一數量之溫室氣體排放,無異造成企業的雙重負擔,也更加提高企業規避溫室氣體減量機制之道德風險。

二、擰成一股繩的澳大利亞聯邦立法例

相較之下,澳大利亞聯邦政府(下稱:澳國)所制定的《國家乾淨能源法》(Clean Energy Act 2011),以其名稱即可探知其係採取溫室氣體與能源合併管理的取向。其理由乃在於溫室氣體範疇二的排放量 ,即係來自於外購電力、熱或蒸汽之能源使用間接排放。換言之,將外購使用能源納入溫室氣體排放的計算及申報,即已有效地將能源政策與溫室氣體減量目的作成初步卻重要的連結。因為,企業為減少溫室氣體排放,勢必就範疇二,即外購使用能源之排放量慎重納入考量,進而將影響能源使用之效率以及能源型態的選擇。

(一)集中事權承擔責任的乾淨能源主管機關

此外,澳國於2011年制定《乾淨能源主管機關法》(Clean Energy Regulator Act 2011)並已生效,其並非將溫室氣體與能源使用之管理權限分別賦予既有之行政組織,而係由新設之行政組織統籌管理。藉由新設行政組織,將事權集中統一行使,也得以明確釐清溫室氣體減量政策失敗的政治責任歸屬。如此,將能促使主事者能以更為謹慎且開闊的態度來處理溫室氣體的減量議題。

(二)將能源稅與溫室氣體減量機制合併施行的乾淨能源法

能源稅建制上,將溫室氣體減排的政策目標納入稅制目標、稅捐客體、納稅主體的考量。如此的觀點並非創見,在立法經驗上,確有澳國乾淨能源法的前例可供參考:

1.乾淨能源法同為澳國之能源稅法

首先,澳國去年制定《乾淨能源法》(Clean Energy Act 2011)。乾淨能源法即是採取前述結合溫室氣體減量機制以「碳排量」向「能源使用者」,即溫室氣體排放企業課稅的作法。前面提及的《乾淨能源主管機關法》,將主管機關之組織法律另為規定,實係因澳國憲法(Commonwealth Constitution)第55條「課予稅捐之法令應僅規定稅捐內容,其餘規定不生效力」 的緣故。由是可知,乾淨能源法即屬澳國的能源稅法例 。

2.以「溫室氣體排放盤查」先行確認稅捐客體及納稅主體

早於2007年,澳國聯邦政府即制定《國家溫室氣體及能源申報法》(National Greenhouse and Energy Reporting Act 2007)作為強制企業盤查其溫室氣體排放量並向政府登錄之依據。因此,對於排放量高於法定申報標準之企業,政府已掌握其確切的排放量。另外,澳國政府促進企業由第三方專業查驗機構協助政府判斷稅捐客體及納稅主體。 

3.以繳納金錢取得溫室氣體排放額度

澳國於2011年所制定之乾淨能源法,則是奠基於自2007年四年來的申報排放數據,課予企業就其排放之二氧化碳當量,繳納特定金錢予國家以取得溫室氣體排放額度之義務。在2012至2015年三年期間的第一階段,依據乾淨能源法Section 100,企業以固定但逐年提高的單位價額 (fixed charge)購買溫室氣體排放額度(carbon units)。同時,政府設計配套專案計畫 ,配置部分免費之排放額度,不但促進減排技術的研發,也緩和因能源稅制的課徵對於一般民眾的衝擊。

4.導入溫室氣體總量管制機制

從2015年7月1日起之第二階段將開始實施總量管制(pollution cap),換言之,政府即將設定企業排放額度的上限,而企業可從政府購得排放額度。此階段,並可就排放額度在市場上進行交易。因而,溫室氣體排放額度之價格即隨之浮動(flexible charge)。隨著每年排放額度的縮減,逐步達成溫室氣體減排目標。

三、評析-我國能源與溫室氣體減排政策宜統籌管理

我國分別係由經濟部、環境保護署及財政部分別就能源政策及溫室氣體減排政策為多頭式地推動,不但將傾於自掃門前雪又易生彼此協調的問題。此外,對於政策成敗之責任亦難以釐清,而與責任政治原則不符。相較之下,澳國法例則係透過設立專責行政組織,不但能收事權統一之效,亦得明確將政策成敗作出歸屬。如此,較能督促專責行政組織於決策之前,作全盤思考。

另外,將能源稅制與溫室氣體減量法整合實施,從傳統稅捐稽徵之立場以觀,不可諱言地,澳國法例的能源稅稽徵程序與我國的傳統認知實有重大出入。但是,就整體政府能源政策與溫室氣體減量政策的執行而言,既然本來即須就溫室氣體排放進行盤查登錄,順水推舟地稽徵稅收,實有事半功倍之效。只是,行政院必須抱持開闊的態度,以功成不必在特定部會的胸懷,願意協調環保署、經濟部及財政部,以結合溫室氣體減量機制的方式來實行。