【氣候變遷Q&A】(61)國際氣候談判怎麼談?談到哪了? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

【氣候變遷Q&A】(61)國際氣候談判怎麼談?談到哪了?

2014年04月02日
本報2014年4月2日綜合外電報導,賴慧玲編譯,林可麗審校

過去4年,每年聯合國氣候變遷綱要公約(UNFCCC)的國際談判都接近破裂邊緣,但仍然每次都成功的力挽狂瀾。這是為什麼呢?答案是,因為沒有一個國家願意放棄以國際體制來對抗氣候變遷的目標。因此,追求國際協議的努力仍在持續著。

在杜哈舉辦的COP18會議。(圖:CGIAR Climate)

國際氣候談判主要處理4個主題:法定形式、企圖心、對開發中國家的援助,以及規章和機構

京都議定書之外另訂條約 2020年後生效

就法定形式來說,先是在2011年的德班會議出現突破性的進展,接著在2012年的杜哈會議中正式確立,各國自此同意就新的議定書進行新一輪的談判,也就是繼京都議定書之後,再制定一個「具有法律文書地位,或具有法律效力的共識」。

依照計畫,新的議定書將在2015年前完成,並在2020年後生效。於此同時,部分人士認為岌岌可危的京都議定書,仍將持續運作至少至2020年。

這項進展之所以特出,是因為在2009年哥本哈根會議中,美國與中、印、巴西、南非4個新興經濟體(依國名簡稱為「基礎四國」)曾達成共識,拒絕建立任何具有法律約束力的國際協議。如今,這個目標不僅起死回生,還明訂將「適用於所有國家」。依照一般的理解,這意味著開發中和已開發國家都必須承擔法定承諾。如此,美國再也無法以中國等主要新興國家可以規避責任為由,反對新的議定書。

儘管各國對於何謂「具有法律效力的共識」仍有諸多爭辯,但已確定將在2015年巴黎氣候變遷會議完成談判。在2013年華沙會議中,各國進一步同意於2015年會議前各自提出將為減少溫室氣體做出多少「貢獻」(取代「承諾」一詞),但由於協議結果曖昧不明,可能仍有變數。

減碳目標談不攏 窮國富國誰承擔?

「企圖心」是氣候談判中最為關鍵的一項,指的是國際社會共同設定的減碳目標。目前,各國承諾的減碳總量,遠遠不足以達成較工業化前升溫2℃內的聯合國目標。雖然在2011年德班會議中,各國同意要補足這個溫室氣體排放差距(emissions gap),但依照目前的經濟狀況,至少在2020年前,大部分的國家都不願意做出更多的承諾。因此,縮小差距的關鍵,在於各國實施低碳措施的成效,是否足以激發更多信心,以制定更激進的減碳目標。

另外,「公平性」依然是談判上的一大挑戰,也是2013年華沙會議爭辯的焦點之一。發展中國家質疑,若美國等富裕國家不願盡其所能,憑什麼要窮國負擔更大的責任?要解決這個問題,端賴貧窮國家或是易受變遷衝擊的國家,以及各國與國際公民社會能否施加足夠的壓力,迫使主要碳排放國做更積極的承諾而定。

不管是適應氣候變遷衝擊或是減緩溫室氣體排放,為發展中國家提供經濟援助的承諾皆已陷入僵局。例如在哥本哈根會議中,已開發國家承諾在2009至2012年間提撥共300億美元的快速啟動基金,並在2020年前提供1000億美元的援助資金。但是,公共資金和私人資金要分佔多少資金來源比例,以及公共資金是否是「額外」附加在既有的援助承諾外,則遲遲沒有共識。

不僅如此,這些富裕國家並未提出短期的具體援助內容。而依照近年的經濟情勢來看,援助水準只會下降。如此,將加深開發中國家的不滿和指控,讓談判更加困難。果不其然,在2013年底華沙會議舉行時,300億快速啟動基金已確定跳票。當時適逢海燕颱風對菲律賓造成重創,小島國家與最低度開發國家(the least developed countries)在會議上另外提出「損失與損害(loss&damage)機制」,要求富裕國家提供資金協助他們調適極端氣候的衝擊。不過富裕國家如美國已表示反對此機制。此外,該機制的定位尚不明確,而損失與損害的實質項目內容也仍有待釐清。氣候融資依然前景未明。

在科技方面,開發中國家一直呼籲已開發國家提供免費或低價的低碳科技移轉,包括開放智慧財產權,讓開發中國家的產商可以自由生產。不過,已開發國家為了維護貿易優勢,拒絕提供技術。因此,目前談判焦點限縮在比較不具爭議的目標上,例如雙方在科技發展與部屬的合作。

國際機構、法規

除此之外,關於新機構與法規的討論也方興未艾。2010年坎昆會議已達成對新機構和法規的初步共識,但仍需要更多細節上的規畫。其中最重要的項目,包括如何管理及運作綠色氣候基金(Green Climate Fund),以提供開發中國家資金援助的管道。另外,還需要制訂法規來計算土地使用改變與林業造成的溫室氣體排放,以及對氣候調適與避免森林喪失和退化建立新的機制。

或許氣候談判中最引人入勝的部份,是各國如何合縱連橫與變換立場。傳統上,開發國家(附件一國家)與開發中國家(非附件一國家)在談判中互為對立陣營。但是在2009 年哥本哈根與2010年坎昆會議上,開發中國家陣營出現分裂。主要原因在於基礎4國的崛起,以及他們與最貧窮、最脆弱國家之間日益擴大的利益分歧。

到了2011年德班會議時,主要成果的推動者,變成由歐盟、最低度開發國家、小島嶼國家聯盟(the Alliance of Small Island States),以及由拉丁美洲與加勒比海國家組成的新結盟勢力。這個結盟的成功,加深了基礎4國之間的嫌隙。因為印度試圖反對會議中的法定目標,卻未獲得其他3國的支持。然而在2013年華沙會議上,損失與損害機制獲得開發中國家與中國的支持,卻遭美國與歐盟以經濟壓力為由反對。

未來氣候變遷談判的結果,還端看接下來各國結盟事態如何轉變。不過,在公民社會積極倡議的努力下,2015年的巴黎氣候變遷會議或許有機會達成哥本哈根會議未盡的目標。

本文由倫敦政經學院葛拉漢氣候變遷和環境研究所Michael Jacobs與英國衛報共同撰寫。