30年來最大規模 農地分區調整進行中 初估影響數十萬公頃 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

30年來最大規模 農地分區調整進行中 初估影響數十萬公頃

建立於 2016/08/08
本報2016年8月8日台北訊,陳文姿報導

前言:全國農地在1975年1986年間編訂特定農業區、一般農業區,並實施土地使用管制,並對代表優良農地的「特定農業區」加強管制,以維持農地農用[註1]。這項劃分至今超過30年,與真實現況有不少差距,部分「特定農業區」已被工廠占用或遭到汙染,也有部分「一般農地區」反而保存良好,現況大幅改善。

為修正過去農地運用的缺失,讓國土規劃與運用步上正軌,內政部有意檢討變更農地使用分區,以「農地資源條件」為準則,保護「現況」優良的農地不再被任意開發。這意味著,大規模的農地使用分區變更即將展開。

清水農地也曾面臨開發威脅。照片來源:公共電視「我們的島」。

清水農地也曾面臨開發威脅。照片來源:公共電視「我們的島」

從相思寮農地、大埔農地、航空城農地的徵收案,到經濟部的一般農業區裡的違章工廠合法化的公告,每每一項農地的劃分,都牽動人民的權利、龐大的商業利益,卻看不出全國農地的永續規劃,內政部希望能改變這種狀況。

內政部以全國糧食生產安全為前提,將農地總量設定在74 萬至81萬公頃。並以農地現況調查資料,針對41萬公頃優良農地進行使用分區管制。據內政部估計,影響範圍近數十萬公頃農地!這是自農地分區劃設三十多年來,最大一波的土地使用分區變更計畫,將引發多大的風暴,目前不得而知。

這項計畫已在緊鑼密鼓的進行中。規劃這次土地使用分區調整的法源是全國區域計畫修正案(草案)。內政部預計年底前可完成法制程序並公告實施。屆時,各縣市政府僅剩六個月時間完成分區變更。

農地與工廠、房舍夾雜是台灣常見的現象 攝影:陳文姿

農地與工廠、房舍夾雜是台灣常見的現象 攝影:陳文姿

阻止農地流失 : 總量管制+分類分級管制

依據行政院主計總處2014年的研究報告,1990~2010年間,臺灣地區耕地面積由89 萬公頃減少至81.3萬,20年間減少7.7萬公頃,其中,近10 年平均每年遞減 3 至 4 千公頃。台灣地區更地趨勢圖  圖表來源:行政院主計總處2014年研究報告(我國農地運用與變遷之研究)

台灣地區更地趨勢圖  圖表來源:行政院主計總處2014年研究報告(我國農地運用與變遷之研究

根據農委會調查資料,全國優良農地面積約41萬公頃。內政部綜合計畫組組長林秉勳憂心地說,「每年4千,百年就40萬,這樣下去,幾個世代後,優良農地可能就沒有了」。

2011年全國糧食安全會議,定下將農地需求總量納入國土規劃,並依農地分類分級原則,劃設優良農地的結論。此結論經行政院備查,內政部據此,將農地管制納入最新的全國區域計畫修正案草案

在總量管制方面,農委會研究報告曾計算出,在我國糧食完全無法進口的困頓情況下,全國農地總量至少須維持74 萬至81萬公頃[註2]。內政部以此做為總量管制的目標。

在優良農地的加強管制上,則參酌農委會2012年度起辦理的農地資源分類分級調查資料,該項調查將農地分為四級(簡稱為農一、農二、農三、農四)。內政部預定將最優良的農地「農一」劃入「特定農業區」[註3],並納入第一級環境敏感地區。以後僅允許農用,不允許使用分區變更。

 

全台灣農地資源分類分級成果(2014年)。圖片來源:地球公民基金會。資料來源:營建署。

不敢面對的數字:數十萬公頃農地的風暴

農委會從2012年開始,針對15個農業縣市的農地進行大規模的農地資源調查盤點,之後持續更新資料。根據2014年調查成果,全國優良農地約佔41萬公頃。內政部以此設為加強農地管制的目標值。

但是,內政部最新的土地分區資料卻顯示,已劃設在「特定農業區」的農地僅有33萬公頃[註4],距離目標差了八萬公頃之多。也就是內政部必須從一般農業區,或其他分區的農地,找出八萬公頃,變更為特定農業區。

八萬公頃有多大?桃園航空城區段徵收面積是3,155公頃,台北市面積是2.6萬公頃,八萬公頃大約台北市的三倍。但是,這項調整牽涉的不僅僅是增加特定農業區面積而已。

首先,已經被汙染、或是被大規模違法使用的特定農業區會先被剔除,改成一般農業區或其他分區。這意味著,要有更多的土地被劃入特定農業區,才能補足41萬公頃的目標!

內政部營建署綜合計畫組估算,本次變更的規模將高達數十萬公頃,是30幾年來的最大規模變更。

受影響農戶會有多少?由於台灣是小農型態,農戶平均耕地規模僅1.02公頃,以此估算,影響農戶將有上萬戶。但農委會企劃處副處長黃振德表示,這次農地調查並不是只針對農業區,而是針對所有分區通盤調查,要估算實際影響農戶數並不容易。

此外,黃振德也指出,這次土地分區變更中,原本位在特定專用區的前台糖土地,仍維持大面積農用的優良農地,也會將被納入特定農業區。這部分土地約有二~三萬公頃,所以,對個別農戶的影響規模會比預期少一些。

農地與工廠、房舍夾雜是台灣常見的現象 攝影:陳文姿

農地與工廠、房舍夾雜是台灣常見的現象 攝影:陳文姿

農地流失危機 保護農地應有配套措施

這項變將更有不少的阻力。對想出售農地的人而言,一旦被劃入特定農業區,農地將難以出售作為非農用,土地價格就會降低。

在時程上,全國區域計畫修正案已進入最後階段的法制程序,預計年底前可送行政院備案,屆時,各縣市政府僅有六個月時間完成使用分區變更。

以如此的時程加上變動的規模,對於憂心國土維護的人,台灣已經慢了許多年了[註5]。但土地管制對於農民的影響甚鉅,卻又不得不細加斟酌。

為減少阻力,民間團體台灣農村陣線副祕書長陳平軒認為,推動這項政策需要充分的溝通。政府應拿出足夠的證據與說明,讓民眾了解事先規劃的重要性。民眾即使心理不樂意接受,卻也無法質疑其必要性。

但陳平軒也指出,說服民眾不能單憑「為了全國農糧安全」之說。農委會應拿出具體配套措施,讓農地保存是有誘因的,才能減少阻力。

立委蔡培慧認為,過去,就是因為我們沒有正視問題,才任由農地持續流失。這問題不能等了,政府民間應盡早開始討論。(系列報導,接續閱讀〈分區分級如何變?  資料不公開〉)

※ 附註

  1. 全國農地在1975年1986年間編訂特定農業區、一般農業區,並實施土地使用管制。(資料來源:內政部地政司非都市土地編定與管制)。全國區域計畫中,管制農地主要靠土地使用分區。「特定農業區」代表優良農業用地,作為國內重要糧食生產基地,原則上不同意變更使用;「一般農業區」的管制強度較弱。
  2. 農委會委託(林國慶)〈估算我國潛在糧食自給率及最低糧食需求之研究〉計劃在完全無法進口糧食的條件下,要維持國民每人每日基本熱量及營養結構,我國必須保留農地面積74 萬至81萬公頃。
  3. 都市計畫農業區及國家公園均不納入檢討變更範疇。
  4. 內政部2015年非都市土地使用分區編定資料。
  5. 國土規劃的概念從1983年開始,但國土計畫法在2015年才完成三讀,2016年一月公告實施。由於相關法規仍制訂中,目前主要管制仍以全國區域計畫為主。直到2022年「國土功能分區圖」完成公告,《區域計畫法》的調整納入國土計畫,由《國土計畫法》取代,《區域計畫法》將不再適用。