中國濕地保護新法上路 徵收佔用仍是大關 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

中國濕地保護新法上路 徵收佔用仍是大關

建立於 2017/07/06
作者:張菁(綠色和平東亞分部森林與海洋保護資深項目主任)
編按:中國於今(2017)年5月9日結束《濕地保護管理規定》修訂的意見徵求,並即將進行法規的修訂。中國的《濕地保護管理規定》於2013年實施以來,遇到了諸多問題,修訂後的法規是否能守住中國的濕地呢?

《濕地保護管理規定》修訂版可能將提高徵用濕地的代價,但這可能還不足以扭轉中國濕地的厄運。

中國是全球濕地類型最齊全的國家之一,但這一重要生態系統正在快速萎縮。由於過度圍墾(編按:用堤壩將湖灘、海灘圍起來開墾、生產)、工業污染、過度捕撈和養殖以及外來種入侵,從1950年到2000年,中國喪失了57%的濱海濕地、73% 的紅樹林和80%的珊瑚礁,2/3以上海岸遭受侵蝕。

上海南匯東灘的濱海濕地。隨著沿海經濟開發,填海和圍墾使得濱海濕地急劇減少。圖片來源:張菁。
上海南匯東灘的濱海濕地。隨著沿海經濟開發,填海和圍墾使得濱海濕地急劇減少。圖片來源:張菁。

濕地具有重要的生態和氣候調節功能。以濱海濕地為例,中國的濱海濕地是全球九大候鳥遷徙線中「東亞—澳洲遷徙線(East Asian – Australasian Flyway)」的重要組成之一,每年提供超過240種水鳥棲息,更提供人類諸多不可替代的重要生態服務,如淨化水體、控制土壤侵蝕、保護海岸線等。濱海濕地的紅樹林是減緩颱風、暴風浪潮等自然災害的天然屏障,同時能夠減緩氣候變遷導致海平面上升的負面影響。

綠點為候鳥重要的棲息地;紅點為其中屬於東亞-澳洲遷徙線的重要棲地。圖片來源:東亞-澳洲遷飛區夥伴關係(East Asian-Australasian Flyway Partnership)
綠點為候鳥重要的棲息地;紅點為其中屬於東亞—澳洲遷徙線的重要棲地。圖片來源:東亞-澳洲遷飛區夥伴關係(East Asian-Australasian Flyway Partnership)。

但濱海濕地沒有被當作生態系統好好保護起來——東南沿海的紅樹林被大量砍伐,讓步給基礎建設、房地產和水產養殖;大面積沿海濕地被圍墾成耕地,以填補中國內陸因建設用地造成的耕地損失;甚至一些國家級濕地保護區也無法倖免,為了經濟發展,常常面臨被調整邊界的命運。鹽城自然保護區、天津古海岸與濕地保護區和大連斑海豹保護區等都遭遇類似的情況。

舊法:「濕地紅線」屢遭挑戰

為了保護濕地,中國曾專門制定政策。2013年,《濕地保護管理規定》出爐,提出「工程建設應當不佔或者少佔濕地」的大原則,但仍允許施工單位在給予補償的前提下佔用濕地。2014年,中國國家林業局在《推進生態文明建設規劃綱要》中劃定了「濕地保護紅線」,即到2020年,中國濕地面積不少於八億畝(約5333萬公頃)。2015年,中國又把濕地紅線列入「生態文明建設」的目標之中。

但是,在土地資源日益稀缺的情況下,濕地面臨的開發壓力越來越大。2014年《第二次全國濕地資源調查結果》顯示,相比2003年第一次調查數據,11年來中國濕地面積減少了339萬公頃,僅剩5360萬公頃,已經來到了八億畝濕地紅線的邊緣。而無序的圍墾、填海建設而成的工業園區、機場、水產養殖以及會所等項目,正在蠶食重要的候鳥棲息地

根據鮑爾森基金會(Paulson Institute)的報告,隨著新一輪沿海開發策略的實施,到2020年,中國沿海地區發展還需要圍填海超過57.8萬公頃的濱海濕地,按照目前的年平均圍填海速率,至 2018年底,中國「八億畝濕地紅線」屆時將被提前突破。顯然,《濕地保護管理規定》的原則性規定沒有對佔用濕地的行為產生足夠的限制。

這些瘋狂的開發項目甚至在沿海留下了許多嘆為觀止的鬼城:有些圍填海造出的新城區有摩天輪和雲霄飛車的遊樂場、有著熊貓館的動物園、還有設施完備的海洋館,卻空無一人。

新法:濕地保護新機遇

在這樣的大背景下,《濕地保護管理規定》的修訂備受矚目。目前修訂稿剛剛結束公開徵求意見,進入最後擬定階段。新法能否給中國濕地帶來新的希望呢?

對比新舊兩版《濕地保護管理規定》後可以看出,徵求意見稿適時地祭出了生態紅線的概念,指出:「國家林業局應當會同國務院有關部門合理劃定納入生態保護紅線的濕地範圍,明確相應濕地名錄。」

這和目前中國政府強調的將所有重要生態區域(包括森林、草原、海洋和濕地等)劃入紅線禁止開發、進行嚴格保護的政策導向一致,對於未來濕地的保護是一個積極的訊息。但濕地紅線在具體監管和執法程序上如何體現,目前仍不明瞭。

內蒙古額爾古納濕地公園美景。額爾古納濕地是中國目前保持原狀態最完好、面積較大的濕地。圖片來源:肖詩白/綠色和平。
內蒙古額爾古納濕地公園美景。額爾古納濕地是中國目前保持原狀態最完好、面積較大的濕地。圖片來源:肖詩白/綠色和平。

守住「徵收佔用」的大關

在對濕地的徵收和佔用議題上,徵求意見稿較上一版也有所更新。2013年實施的《濕地保護管理規定》中規定,需徵收或者佔用濕地的用地單位依法辦理相關手續,並給予補償後就可以佔用。

新發佈的徵求意見稿則明確提出禁止擅自徵收、佔用國家和地方重要濕地。此外,一定需要徵收、佔用濕地的,用地單位應按照「先補後佔、佔補平衡」的原則,恢復或重建與所佔濕地面積和品質相當的濕地,確保濕地面積不減少。

相較而言,徵求意見稿中增加的「先補後佔、佔補平衡」內容在一定程度上能起到警示開發商的作用。但同時,條款中「擅自」兩字又不得不讓人擔憂,只要經過合法的手續,工程仍可以在濕地進行。這很可能給未來的濕地保護留下隱患,個別公司鑽法規的漏洞、破壞濕地的開發活動難以避免。

除此之外,一些生態價值極高且符合國際重要濕地標準的濕地,如河北省灤南濕地、江蘇如東和東台灘塗濕地等,並沒有被列入國家或地方重要濕地名錄,目前在管理上還只是以「一般濕地」的形式對待。

而正是這些濕地,承擔著中國日益減少的濱海生物多樣性和東亞-澳洲遷徙線不可或缺的生態功能,同時默默遭受圍墾填海愈演愈烈的蠶食。這些仍處於保護真空狀態的濕地,其未來的命運令人擔憂。

濕地生態系統非常脆弱,生態系統的破壞在許多情況下往往不可逆轉,即使經過治理使其恢復也要經過相當長的時間,需要付出巨大代價。除了「佔補平衡」等補償機制,更重要的是守住徵收佔用這一關。守住這關,才能守住8億畝濕地紅線。

※ 本文轉載自中外對話〈濕地保護新法能守住濕地紅線嗎?〉