悠活案掛羊頭賣狗肉 住宅變旅館不算「開發行為」? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

悠活案掛羊頭賣狗肉 住宅變旅館不算「開發行為」?

建立於 2013/08/14
作者:林子淩(蠻野心足生態協會秘書長)、簡凱倫(律師)

奇怪的研討會?

位於墾丁國家公園內的悠活麗緻渡假村(以下簡稱悠活),於1996年著手興建時,係集合住宅名義向屏東縣政府申請建造執照,1999年興建完畢,亦以集合住宅之使用名義申領使用執照,但使用執照到手,即開始違法經營旅館,顯見自始即是掛羊頭賣狗肉。於天下雜誌揭露悠活未經環評違法經營旅館長達十餘年後,除環保署、內政部(包括墾丁國家公園管理處)與屏東縣政府互踢皮球外,悠活業者也動作不斷,除特地到台北開了一個說明得不清不楚的記者會外,更出現台灣環境教育協會邀請一些學者舉辦一個非學術的奇怪研討會,試圖為悠活解套,該次研討會內容摘要尚且能全版刊登在2013年7月22日工商時報,所花經費的最原始出資者究為何人?不免啟人疑竇。

1992年萬里桐潮間帶。背景為悠活度假村未開發之前的景象(趙世民攝)

誰的心中有藍綠?

同年8月8日屏東縣政府舉辦了此案環評現勘與第一次環評審查,然在此之前與當天,悠活始終動作不斷,甚至請來學者不斷地提出悠活案已無需再舉辦環評審查的論述,並試圖遊說當地環保團體體諒不要再緊盯悠活案。此舉自然引來一向只問藍綠不顧環境保護的環保署撰寫聲明稿反擊,因為在環保署眼裡,位於國民黨執政的台東縣的美麗灣渡假村案,環保團體與許許多多公民打得極為用力;但位於屏東縣的悠活案,環保團體卻沒有用相同力道對付屏東縣政府,一直質疑環保團體因為心中有藍綠,所以對藍綠執政縣市有二套標準。

但其實環保團體早已寄出公民告知書要求環保署應負起環評主管機關的權責,受理審查悠活案環評審查。環保署一則將悠活案的環評審查責任違法推給屏東縣政府,另一方面卻要求環保團體比照美麗灣案去對付屏東縣政府,這是哪門子的道理?環保署完全無法理解,環保團體對抗的是對自然生態、對弱勢人民不公不義的土地掠奪開發案,根本與藍綠顏色無關!

學者逾越學術範疇?

然而本文最想嚴正提出的是,學者基於學術專業,對於法律見解因各自研究體悟的不同而有相異的看法,本於學術自由,固然應該給予絕對的尊重,但如果過度主動替業者辯解、遊說環保團體鬆手,恐已逾越學術範疇,是否適當?有待社會公評。

環評爭議的「開發行為」定性?

以下爰就悠活案是否應再環評,申論個人看法供社會關心此議題之人參考。承接第一段悠活的興建、經營歷程,適逢2000年11月1日「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」(下稱認定標準)修正通過,規定位於國家公園且開發面積達一公頃以上之旅館興建或擴建,應實施環境影響評估。本案問題即在於,悠活渡假村於認定標準修正後,欲申請變更使用目的,合法作一般旅館使用,是否仍有上述認定標準的適用?如開發案全區已興建完畢,且未有其他擴建行為,惟欲變更使用目的時,是否仍屬環評法之「開發行為」?

依認定標準第31條第1項第14款第1目規定:「其他開發行為,有下列情形之一者,應實施環境影響評估:……十四、觀光(休閒)飯店、旅(賓)館之興建或擴建,符合下列之一者:(一)位於國家公園。但申請開發或累積開發面積一公頃以下,經國家公園主管機關及目的事業主管機關同意者,不在此限。」認定標準所稱「其他開發行為」係包括旅館之「興建」或「擴建」在內,然而如開發之建築及週邊設施已興建完畢,僅日後單純變更使用目的時,是否仍屬「開發行為」的一部份而仍有上開認定標準的適用?本件悠活案的環評爭議,即由此而生。

乍看之下,此時認定標準似乎留下一個規範空白(漏洞),但本文認定標準僅係環評法的下位規範,於子法產生解釋疑義時,仍應回歸母法之適用(甚至不能牴觸母法)。依環評法第4條第1款規定:「本法專用名詞定義如下:一、開發行為:指依第五條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」在此環評法已定義十分明確,即開發行為之範圍係包括行為之規劃、進行及「完成後之使用」。若將環評法第5條所規定之各項行為套入前揭語句進行觀察,即不難得知開發行為在環評法上的真正意涵:工廠及工業區興建、擴建開發完成後之使用;道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場興建、擴建開發完成後之使用;遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地興建、擴建開發完成後之使用;文教、醫療建設及旅館興建、擴建開發完成後之使用等等不一而足。

準此,我們即不難明白,悠活渡假村縱使以掛羊頭賣狗肉先以集合住宅名義(住宅與旅館建築物的內部設計有極大之不同)完成相關硬體建築及設備之興建,如其欲從現有的集合住宅使用目的變更為旅館使用,此一用途的變更,本質上即屬開發行為完成後之使用,仍屬環評法上的「開發行為」,因此於解釋認定標準第31條第1項第14款第1目時,即不應拘泥於「興建」或「擴建」的字眼,而應回歸環評法規範體系來從事開發行為的認定。此部分法律見解,本文贊同環保署看法。否則,如拘泥於上開字眼,而將開發行為狹隘限縮於興建或擴建行為,則不難想見,日後只要開發單位先以無須環評的項目興建或擴建,甚至於國家公園或國家重要溼地等敏感區位從事開發,直到建築物興建完畢後,再來申請變更用途到原先預定的使用目的(例如旅館),將可有效避開上開認定標準之適用而達到規避環評的目的,無疑將造成早已亟亟可危環評體制全面崩潰。

更何況,環評法的規範核心在於對開發行為進行事前之風險評估,明瞭其對環境與人類社會、文化將產生何種型態及規模的衝擊,並從事適當的風險預防作為。在這樣的規範意義下,開發行為的界定,勢必除了規劃與興建之外,更應包括完成後之使用目的及行為。以悠活渡假村為例,其位於國家公園計畫區之環境敏感區位內,我們可以輕易想像,當其變更用途作為旅館使用時,大量吸引遊客前往住宿、消費的結果,所產生的龐大廢水及廢棄物之排放對環境造成的衝擊,將遠非作為集合住宅使用時所可比擬,若非將其使用用途變更視為開發行為並從事環境影響評估,我們將無從掌握其變更作旅館使用的結果(儘管其實際上已這麼做),將產生何等態樣及規模的環境風險,更遑論應採取如何之風險預防作為。

作為旅館的悠活渡假村使用對環境的衝擊,遠超過集合住宅。

更何況在旅館經營對周邊海域影響的實證研究上,早有中研院生物多樣性研究中心陳昭倫研究員發表的「台東杉原灣海洋生態與生物多樣性調查報告書」可以參酌。該報告明確指出:「根據台灣過去在珊瑚礁附近興建的飯店的距離,包括凱薩(197公尺)、悠活(153公尺)、墾丁青年中心(137公尺)與歐克(205公尺)等,其附近的珊瑚礁已因為開發與過多的人為活動而呈現衰退甚至消失的狀態……。」

總結而言,面對悠活渡假村變更使用用途之爭議,我們不應拘泥於上開認定標準之「興建」或「擴建」等字眼,對於開發行為範疇的界定,仍應回歸適用環評法,從其規範文義、體系與精神進行認定的工作,在此脈絡下,悠活渡假村申請從集合住宅變更為一般旅館之使用,此用途變更於本質上即為環評法第4條第1款所謂「完成後之使用」,而屬於開發行為。從而,悠活渡假村既於89年11月1日認定標準修正後始申請容許設置旅館,即有前揭認定標準之適用而應實施環境影響評估無疑。