中國總理李克強在日前第12屆全國人大第二次會議上表示：政府應該讓全體人民過上好日子，並宣誓要針對公共安全事項加速立法腳步，重點聚焦於環境污染、貪腐、以及食品安全。於是乎「舌尖上的安全」在這個重要的全國性內政會議上成為北京政府接下來的重點施政方向，並以透過立法強化執行與嚴格監督的方式建立從食品生産、加工、到配銷的全程監管機制和可追溯體系。
食品安全在政治改革上佔據如此高的重要性並非偶然，乃是由於人民普遍對中共當局在公衛與環境等事項上的施政表現感到不滿。事實上，中國不良的食品安全紀錄早己成為近幾年國際社會共同關注之議題；從有毒化學物質對於食品的污染到各種以欺詐手法製造或調理的食物，讓健康無虞的飲食環境似乎在中國成為一種奢求。中共當局雖然從2008年的毒奶粉事件後，開始高度重視食安問題，但各種食安醜聞依舊層出不窮。因此，此次人民大會上政府表達的施政決心與隨後將展開的立法作為絕對是「必要之舉」，但客觀上是否真能推動實質性的改善則有待觀察。本文分別從下列三個面向進行分析與預判。
新法帶來轉變乎？困難重重！
早在改革開放初期的1982年，《食品衛生法》便已在中國試行了，隨後在總結試行一段期間的經驗積累後，正式的《食品衛生法》於1995年正式頒令全中國。迄目為止，近20年的施政期，中國歷經經濟結構的轉形與人民飲食消費習慣的改變，食品安全維護的難度逐漸提高，食安事故成為中國國家發展與邁入現代化面臨的一項重大挑戰。然而，這幾乎是所有工業化國家過去或現在也同樣遭逢的問題。
在食品衛生安全（food safety）的管理上，中國自2004年起採取「分段監管為主，品種監管為輔」的多頭馬車模式，同時由國家、省、市和縣四級的農業、質檢、工商，以及衛生部門進行共治。這樣的情況直到2008年才有所修正，改由衛生部門統籌協調並負責糾舉違反食安法規的不法活動。到了2013年，隨著政府部門的改革，食品暨藥品監督管理總局成為法定的主要監管單位。
然而，即將在2014年展開的新一波食安立法行動是否足以為中國帶來更好的食品衛生環境呢？本文認為是「困難重重」；原因在於，中國的食品安全問題不是純粹的法律流於寬鬆或執法落實不足，更是官僚體系內部的政治鬥爭與權力平衡所致。進一步來看，早年改革開放期間為了刺激國內的經濟成長動能，北京當局下放不少管理權限給地方，藉此削弱中央內部的保守派勢力，以促成某些區域先富起來的目標。但當初有利經濟發展的政策如今因為時空因素的轉換，反成有效控管食安問題的掣肘之源。
換句話說，改善中國的食品安全應聚焦在公衛制度上的「整合」能力，將目前仍分散在各級的行政權限實質上回歸中央級的單位。惟實踐上，此種觸及權力重分配的制度轉型是高度的「政治」問題，最不容易解決，不但觸及各級機構的組織調整，也牽涉到複雜的人事安排。偏偏此兩面向都是結構性的制度問題，檯面下的利益糾葛遠較食品衛生法益的維護更為棘手。
職是之故，立法行動的本身難以解決行政組織在改革上的僵化，其結果將不外乎是流於形式的幾種無意義循環：（1）人事精簡→擴編→再精簡→又擴編；或是（2）組織合併→拆解分離→ 再合併→又分離；或是（3）權力集中化→下放分權→再集中→又分權。無論是三種循環的哪一種，新法帶來的轉變都將極其有限，並且還會引起某些政治勢力的反彈，食品安全的前景因此不容樂觀。
消費者「法律」權益的保障增加
承上述，嚴格化的食安立法雖然不能保證，甚至可能是無法，有效提升中國的食品安全，但客觀上一個可能的轉變是，中國將會因此出現許多與食安問題有關的法律訴訟。消費者在新的立法之下將更有機會將自身權益因不安全食品而受損的情況提交到司法機構或是政府部門將更主動地向食品業者展開稽查，無論何者，消費者在法律上（de jure）的權益可以增加受保護的機會。
另一方面，新的立法也將在舉證責任部分減輕受害人的舉證責任；也就是說，只要消費者能提出因不安全食品而受害的初步表面證據，被指控的廠商或是業者就必須要積極地證明自己所販售於市場的商品並沒有違反國家法律和造成客觀損害的結果，如果無法提出類似證據，將須承擔法律上的損害賠償責任，甚至是一定的刑責。根據初步的統計，過去三年內全中國有近2000人因違害食品安全相關的犯罪而被起訴。展望未來，更嚴格的立法之下將會有更多潛在的犯罪行為人或參與犯受到嚴格立法後的司法機制訴追。
利益導向的食品貿易互動：讓一切回到原點？
討論一國的食品安全絕對不能遺忘食品產業在全球化的今天所發揮的影響力。層出不窮的中國食安事件，讓許多國家的食品輸出業者躍躍欲試地投身中國市場，而廣大的中國消費者在對本國食品產業信心匱乏之際，也對外國的食品業者頻頻招手，並在具體的消費選擇上表達了他們偏好之轉變。這個現象可以藉由去年中國籍的雙匯公司收購美國肉類加工業者Smithfield Foods的個案做一更清楚地闡釋。
雙匯公司希冀透過與Smithfield的合作，大量地將美國豬肉進口到中國的肉品市場，以提升年度營收（估算將可達到近200億美元）。而Smithfield的盤算則是透過與雙匯的合作，快速地進軍中國豬肉市場，平衡其在美國目前銷售的困境，還有一些法律上限制。詳言之，整併型態的合作對於兩家公司皆為利多，雙匯透過與西方企業的合作，可以順理成章的擺脫「中國製造」陰影，主張其提供的是高品質的安全美國豬肉，同時大幅減少自己在豬肉生長成本上的支出。
由於在生產豬肉過程中，穀物飼料是一項重大開支，而近幾年糧食價格波動又極不穩定，如能與具有工業化生產豬肉的製造者合作，強化規模經濟，將會大大增加市場上的競爭優勢。而對Smithfield而言，這項併購交易將可擴大其豬肉產品的海外銷售量，並將原本美國本土消費者較少購買的豬蹄和豬內臟等部分銷往中國。此外，Smithfield也可能透過技術轉移，將原本較易污染環境的生產階段移至中國，以規避類似其先前因不當排放飼養豬隻廢棄物而被美國政府課徵的巨額罰款（1000多萬美元）。
綜上所述，如果類似的中美食品產業合作案例越來越多，對於中國的食品安全情況改善可能並不利，甚至反而有害。因為不肖的中國本地業者可能借助西方工業國家的「好形象」，迂迴地使用脫法行為，稀釋嚴格立法後的食安要求。而外國的食品業者可以藉助與本土產業的合作，更輕易的打入中國的食品市場，對原本守法的食品產業構成生存上的威脅。
結語
食品安全法益的維護不單單只是公共衛生、農業發展、環境永續或立法改革的問題。它背後有高度的國內政治因素，還有全球化下跨國產業的縱橫捭闔。少有一國政府能獨力完全有效控管境內的食品安全，反而是必須透過合作的方式與其它國家、國際組織或是民間單位齊力治理。中國目前在食安問題上遭逢的困境也是我們台灣治理食品安全會面臨的阻礙，甚至在兩岸經貿交流更為密切的發展下，食安危機還會被加速與乘倍的浮現於市場。
從米糠油、鎘米、綠牡蠣、病死豬、塑化劑、胖達人、到目前的鼎王案，食品業者鋌而走險的詐欺或投機生產行為接續發生，足證台灣的食安治理還有很大的努力空間。見賢思齊，見不賢而自省。中國食安改革之路的良窳得失，當為警惕和借鑑。
