【當蘭嶼遇上特定區】土地權屬界定 傳統、官方兩歧路 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

【當蘭嶼遇上特定區】土地權屬界定 傳統、官方兩歧路

〈當蘭嶼遇上特定區計畫:掃地出門或敞開雙臂?〉系列報導四

2014年10月21日
作者:陳品君、何怡君;責任編輯:陳芛薇、洪育增

以下內容引用、轉載自weReport調查報導公眾委製平台上,由學生團隊陳品君、何怡君、陳芛薇、陳孟君、洪育增所製作之新聞專題〈當蘭嶼遇上特定區計畫:掃地出門或敞開雙臂?〉。本報導不代表原蘭嶼專題學生團隊立場。

「蘭嶼特定區計畫」不僅觸碰當地人敏感的土地問題,此計畫的爭議,也顯示達悟族傳統文化與官方長期以來的落差與不對等關係。

土地權屬思維大不同 誰說了算?

自日治時期開始,官方為了山區開發與方便管理,限定原住民土地使用範圍,並將其稱作「準要存置林野地」,國民政府於1948年制定的《臺灣省各縣山地保留地管理辦法》改以「山地保留地」稱山地國有地以及其地上產物。1994年配合憲法修正案,更名為「原住民保留地」,並延用至今,在官方土地行政體制下,蘭嶼全島皆為原住民保留地及非都市土地。

政府推行的野溪整治工程,遍布蘭嶼島各處。攝影/何怡君

早年,達悟族人對土地沒有所有權的觀念,一切是共有、共享。達悟族的社會組織來自於親族的「父系群」結構,傳統上,山林、溪流、水源、海岸碼頭、漁區等皆為部落共有,無上級管理領袖,各部落長老均能指出部落土地界線,不僅是陸上,海上漁區也是如此。此界線由世代口傳而來,部落彼此尊重,互不侵犯,6個部落各有各的主體、分界以及傳統領域。經由人力開發的土地財產如灌溉系統、牧場、果樹林等為父系群共有共享,並由族長管理,具備集體管理制度。

在部落土地共有、共享的傳統機制下,以農田為例,當家族繁衍、勞動力增加時,農田使用便按人口劃分,常可看到田地面積分割到只有5、6坪大;或是同一地號的農田,土地由好幾個家庭或家族持分。當弟兄無子嗣或出小島無人繼承及耕作時,農田則變為其他家人擁有。這種彈性的分享及回歸,使蘭嶼的農地大小收放自如,不以具象的田埂為界線。相互承認、相互認可的傳統管理分配土地的方式,在官方行政思維下,反而是造成大多數地界模糊不清的主要原因。

以土地權屬來說,達悟族和官方的界定大不相同。達悟族的土地權屬區分為個人私有、(跨)家族共有、部落共有等多種形式,不同於政府分為公有地、共有地、私有地等的土地登錄權(編按:兩邊對於「私有」、「共有」的解讀也不一樣)。在政府的土地權屬劃分下,公有地為國家所有。蘭嶼土地為原住民保留地,產權登記為中華民國所有,並由行政院原住民族委員會代管(管理機關為原民會),土地經營管理的執行單位則是蘭嶼鄉鄉公所。

此外,「閒置荒地」也突顯兩方的認知差異。達悟族的傳統習慣中,若土地無明確所屬,只要部落其他人沒有異議,原則上會尊重「勞動使用人」佔地使用。然而,在官方邏輯之下,要是土地沒有登記所有權,即使土地有人使用,土地還是會被視為「無主地」。

東清七號地自救會(下稱「東清自救會」)發言人張海嶼表示,蘭嶼土地為輪流使用,「閒置地」其實是讓土地休耕。一位東清自救會成員說,有些種雜草的地方被看作是荒地,不過雜草有存在的意義,「像是養茅草的地方,茅草是個很重要的建材,所有東西都有它的邏輯,如果用台灣土地管理的邏輯去看的時候,就會覺得這是塊荒地,是無主地。」

圖表八:蘭嶼2013年已登記公私有土地面積與其他原鄉比較表

達悟族人沒有登記 土地就是國家的?

根據內政部2013年統計資料顯示,蘭嶼鄉土地權屬多屬國家所有,共有4415.42公頃,佔全鄉已登記土地約99.3%,此多與達悟族傳統領域重疊。換句話說,蘭嶼的私有地只有30.18公頃,僅佔全鄉已登記土地約0.7%。 

蘭嶼鄉朗島國小校長胡龍雄曾在原住民電視台《部落大小聲》「台東區域計劃該如何規劃?」現場節目中(下稱「原民台節目」)說明:「蘭嶼人在處理土地的時候,認為私有地本來就是我的,我不需要跟國家承租這塊地,所以大部份的蘭嶼人並沒有為他的房屋、宅第申請承租(編按:因土地權屬為國有地,達悟族人必須承租10年後,才能取得土地所有權)。」圖表八顯示,蘭嶼已登記私有地之比率連全部已登記土地的百分之一都不到。

對於這樣的現象,一位東清自救會成員說:「這表示蘭嶼對於自己的土地管理制度還持續,並且運作得非常好。他們不走國家那一套,可是現在國家那一套就是『你不登記就是我的了』。」有些人會循官方思維提出質疑:「原住民不登記土地所有權,就是不懂得保障自己的權益。」但他認為,「不去登記(私有地)不代表放棄自己的權益,而是代表你不認可這個制度。這實際上是一種集體抵制,就是我不要這個東西,我要自己的制度。」

當地傳統與官方思維的相牴觸,致使台東縣政府過去推動綜合建設實施方案時,都在計畫內文中提及,蘭嶼鄉推動公共建設的一大難題,是蘭嶼有不少居民佔用閒置或低度利用的公有土地,導致建設所需土地取得不易。對官方而言,土地產權登記無法落實、居民佔用閒置或低度利用的公有土地,意味著當政府有意從事建設開發時,將因土地歸屬不明而受阻,他們歸結「長期缺乏整體規畫」將導致蘭嶼發展受阻,因而催生出「新訂蘭嶼特定區計畫」。專題全文未完,點此可線上收看影音報導

蘭嶼長久以來的土地問題,難以用一個通盤計畫迎刃而解。當地與官方的衝突對立也並非一夕造成,過去的歷史印記與不時遇見的新問題交疊難解。攝影/何怡君