碳交易行不行? 李堅明:有助總量管制、推廣綠經濟 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

碳交易行不行? 李堅明:有助總量管制、推廣綠經濟

【《溫減法》停看聽.系列報導2】

2015年06月25日
本報2015年6月25日台北訊,特約記者陳文姿報導

2006年環保署提出「溫室氣體減量法」草案至今,幾經波折,15日終於在立法院完成「溫室氣體減量及管理法」三讀,並將2050年溫室氣體排放量應降至2005年排放量50%以下的減量目標納入法案。本應是台灣溫室氣體減量法規的重大里程碑,卻因境外碳權、碳交易、無償核配額等法規,讓各界對此案態度保留。

台北大學自然資源與環境管理研究所所長李堅明教授,是研究國際碳交易市場的專家,也是環保署碳交易計畫主持人。他於《溫減法》三讀後,接受本報專訪,就立法狀況及未來碳交易發展等面向發表看法。

台北大學自然資源與環境管理研究所所長李堅明。攝影:陳文姿。
台北大學自然資源與環境管理研究所所長李堅明。攝影:陳文姿。

解析溫減法立法爭議  減量目標入法是重要成果

Q:對於這次的溫減法立法結果有何看法?

A:從2006年至今,已近10年,立院有6個版本,有今年的最新版本,也有許多新加入的意見。當然,法案並不完美,但這是經過許多討論,大家各退一步才形成的共識。而最後能將減量目標納入法案,正是眾人努力的成果。

Q減碳目標一直是溫減法的關鍵,這次將2050年溫室氣體總量降至2005年排放量一半以下的減量目標入法,未來中期目標該如何規劃?

A:溫減法最大的障礙就是減量目標。產業界一直反對訂定目標,憂心目標訂定後,會產生過大壓力與責任。但是談溫室氣體減量,卻避談目標,就不能稱之為「減量法」。

有人認為2050年這個目標訂得太遠,從兩方面來看。若將時間訂在2020年,會來不及準備,訂在2050年,一方面符合「永續能源政策綱領」,另一方面也符合聯合國中期目標。未來全國能源會議或其他施行方案中,都可以這個目標來做為檢討的方向。

從國際與台灣兩方面來看,這個減量目標非常符合台灣對國際的減碳責任與台灣自身的能力。

Q這次工總會同意溫減法的原因,一說是因為空污法,也有人說是國際壓力下,須要明確的減碳規則。就您的了解,主要因素是什麼?

A:2012年環保署將二氧化碳、甲烷等6種溫室氣體納入空污法。與空污法相比,工業界比較願意接受溫減法。二來是立委即將改選,政治人物希望有績效。協調之下,大家各退一步,加速達成共識。

當溫室氣體被納入空污法之初,已經說明溫減法通過後,溫室氣體管制會回歸溫減法。空污法管理的對象是區域汙染物,而溫室氣體是全球暖化問題,不易訂定區域的溫室氣體環境涵容能力標準,也沒法訂出涵容總量,不易推動溫室氣體排放管制措施。

碳權與碳交易爭議  總量管制確保減碳成果

Q關於境外碳權,有些人認為是把錢拿給外國人減少碳排放,溫減法這次規定減抵銷超額量時,境外碳權不得超過核配額1/10。對這樣的限制,您的看法如何?

A:從全球觀點來看,不管在哪一國減少1噸,對世界而言,都是減少1噸。但就優先鼓勵國內減碳的觀點來看,限制境外碳權是國際趨勢。考量國內推動之初,為減少對業者的衝擊,目前保留一些彈性,設定10%是相當好的水準。

從國際碳交易市場來看,歐盟對境外抵換也越來越保守,目前也限制在大約10%的比例,有些是以核配額的10%,有些是以超額量的10%。除了量的管控外,對境外碳權的來源也開始設限,以鼓勵再生能源類型的碳權與分散碳權開發地點。新興的碳交易市場韓國對境外抵換限制十分嚴格,實施前幾年都以國內碳權為主。

Q國際減碳有兩種方式-碳稅與碳交易。這次法案中提到推動「溫室氣體總量管制、抵換、拍賣、配售、交易制度之建立」既有碳交易的模式,又有「推動進口化石燃料之稅費機制」類似碳稅的模式,台灣是否打算兩者併行?

A:從法條看來,兩者都有可能性。法案通過後,環保署規劃碳交易,財政部設計能源稅(類似碳稅), 之後兩者間的競合,是要先後還是並行,或是配套,還要再觀察。

我個人強烈支持碳交易,主要原因是碳交易是以總量管制為主,交易為輔,可以控制排放總量。其二是碳交易有助於激勵綠色經濟發展的活力。此外,這次法案中也規定,配售額(有償的碳排放額度)的比例會逐步增加,這將有類似課稅的功能,又能確保總量管制。

碳稅的效果則與稅率息息相關,協商下的稅率通常不高,對大企業而言,不太能引發減碳誘因。稅率要高,實務上不太容易。稅的優點是大排放源負擔成本變高,大眾認為碳稅較符合排放者付費原則,但課稅無法確保可以達到減碳目的。

歐盟研究也指出,發現針對大排放源,比較適合用碳交易來管控,而對小排放源,碳稅縱使不高,卻能發揮影響,得到很好的效果。但這是國外的案例,在台灣,如果碳交易與碳稅屬不同部門,可能不會互相搭配。

Q歐洲碳交易因供過於求,導致碳價非常低,目前正在積極改革。台灣未來發展碳交易,應該注意哪些事項?

A:碳交易價格低有兩個原因,一是受景氣影響,自2008年金融風暴到歐債危機,生產活動減少,導致先前訂下的核配額過多,對碳權需求不高。二是因為減碳相關的投資受到激勵,創造 10幾億噸的CER(註:碳權的一種),這是碳權過多的另一個原因。

就碳交易制度而言,目標在減碳,碳權供過於求代表已經達到減碳成效,歐盟第二階段減碳目標8 %,實際上已經達到10%,跟上述兩項原因都有關。

碳價過低所要擔憂的問題在於對綠能投資的影響。碳價高時,綠能投資者及科技發展者都被導向綠能發展,碳價低時,投資者觀望。要運用科技降低排碳,不是政府引導,就是市場引導,這是碳交易市場機制的背景。如何讓價格夠高,這是該思考的問題。

未來台灣設計碳交易,可以借鏡國外經驗,運用配套來穩定價格。碳價高低雖是市場機制,自由波動,但政府應平穩碳價,創造穩定的投資環境。當投資者可預期成本效益時,就會投入市場。

Q如果碳權的售價很低,是否企業也無須認真減碳?

A: 從碳交易的英文-cap and trade 來看,cap 代表總量管制,也就是環境,trade 代表經濟。如果能達到總量控制,而碳權價格又低,就等於達成兼顧環境與經濟。

台灣碳交易制度的建立

Q環保署目前實施的先期專案與抵換專案已經核發碳權,現在也有國家溫室氣體登錄平台,是不是只剩下金流交易系統,就可以達成碳交易了?

A:金流給付的部分已規畫建置,交易系統現在正進入測試階段。

關於已核發的碳權,先期專案是先跟產業工會協調公告排放強度,比公告排放強度低就可獲得碳權,累計已核發3000多萬噸,設計上有問題。抵換專案的碳權來自實質節能減碳的行為,共核發300多萬噸。先期專案太寬鬆,而抵換專案太過嚴格,這些是目前的問題。將來核配排放額度時,不會以先期專案的模式,應該要採用另一套國際規定。

Q未來碳交易會納入哪些廠商?

A:這要看碳交易制度的而定。因為溫減法通過後才可以制定施行細則,內容會包括碳權的核配與制度設計等,估計約需一兩年。

第一部分是強制型,對排放量達一定規模者強制納入管理。對部門別也須設定,除了工業跟能源部門外,或許大規模商業或運輸都會納入。第二部分是自願加入,這部分尚須取決於制度設計。我個人希望農業、住宅或社區減碳都可以納入,藉由農業或減碳活動等取得碳權並出售,落實在地減碳。

國際碳交易是以1,000噸為單位,然而,要鼓勵國內碳中和或小規模減碳也可以參加碳交易,未來可考量我國國情,調降碳交易單位門檻。

Q外國會來買台灣的碳權嗎?

A:這問題牽涉到台灣的碳市場跟國外的連結。目前最有可能與歐盟或美國協議互掛碳權。技術上,中國碳市場是最容易連結的,但政治上最難。