【COP21×法律】巴黎氣候大會可能談成什麼? 從協議草案一窺究竟 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

【COP21×法律】巴黎氣候大會可能談成什麼? 從協議草案一窺究竟

2015年12月01日
作者:葉俊榮(國立台灣大學講座教授;國立台灣大學法律學院環境永續政策與法律中心主任)、李彥麟(國立台灣大學法律學系碩士;國立台灣大學法律學院環境永續政策與法律中心助理)

法國巴黎的恐怖攻擊前腳才剛走,驚魂未定、人心惶惶之際,《聯合國氣候變化綱要公約》(UNFCCC)第二十一屆締約方大會(COP21)卻已緊接著於2015年11月30日在巴黎召開,考驗著世界各國能否團結起來,對抗比恐怖主義更嚴重的人類存亡危機——氣候變遷。

外界對於這次氣候大會的成果抱持樂觀的態度,畢竟中國與美國兩個全球最大的碳排放國在去年與今年兩度作出氣候變遷聯合聲明,表達攜手領導各國因應氣候變遷的意願; 美國與第三大碳排放國印度也於今年9月簽訂氣候變遷與能源的合作備忘錄宗教界的領袖近來也紛紛基於教義與信念,呼籲信徒對抗氣候變遷(註2)。然而,在樂觀的氛圍之餘,巴黎COP21也背負了沈重的任務,因為巴黎會議繼承了2009年丹麥哥本哈根COP15的未竟之業,被期待通過一份對所有締約方皆有法律上拘束力(legally binding)的氣候協議(以下暫以「巴黎協議」稱之),以接替即將於2020年到期的《京都議定書》(Kyoto Protocol)。

在COP21首日的各國領袖高峰會上,法國總統歐蘭德形容這次會議「攸關這個星球與生命的未來,利害從未如此重大」。 美國總統歐巴馬則強調:「我們是第一個受到氣候變遷衝擊的世代,也是最後一個能對氣候變遷有所作為的世代。」

在這次COP21可能通過、且足以左右人類文明存亡的巴黎協議,究竟會長成什麼樣子?其實,作為COP21談判文件的巴黎協議草案已經於11月初公布。

UNclimatechange(CC BY 2.0)

今天二月在日內瓦結束的ADP會談,UNFCCC大會秘書長(左)開記者會。圖片來源:UN。

這份草案是2011年南非德班COP17所成立的「德班平台」(ADP)數年來的工作成果,也是各國數年來利害折衝的產物。經過長久的努力,基本上,我們可以預期,如果各國有心要在COP21為期兩週有限的時間壓力之下通過巴黎協議,各國不太可能對草案的內容節外生枝。換言之,最終通過的巴黎協議內容可能為何,我們可以從最新的協議草案略窺梗概。

本文以下將從巴黎協議的目標、共同但有區別的責任、資金、定期審查及回顧機制及損失與損害等面向,概覽巴黎協議的草案文本;並且指出巴黎協議與舊時代的氣候變遷條約(亦即《京都議定書》及UNFCCC)相較之下最大的不同;最後會談談同受矚目的巴黎協議的法律拘束力的問題。

巴黎協議的目標

長期的量化目標:攝氏1.5℃或2℃?

如同《京都議定書》,巴黎協議是在UNFCCC下所產生的協議。巴黎協議的最終目標,就是達成UNFCCC第2條所稱的「穩定大氣中的溫室氣體濃度,以預防對氣候的危險人為干擾」。本來,UNFCCC第2條的目標並不明確;但在2009年的哥本哈根協定(Copenhagen Accord)中,各國同意政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)第四次評估報告所提出的「將工業革命以來的地球均溫暖化控制在攝氏2℃以內」的量化標準,2010年的墨西哥坎昆COP16大會決定重申了此一目標。此後,「攝氏2℃」的量化目標逐漸在國際上氣候變遷界獲得共識。

然而,小島嶼國家聯盟(Alliance of Small Island States,AOSIS)與低度開發國家(least developed countries,LDCs)認為即使是攝氏2℃的升溫,都將會對他們國家造成巨大的損害,甚至滅國。因此AOSIS和LDCs向來大多主張應該以攝氏1.5℃為目標。目前巴黎協議的草案中,仍保留了1.5℃和2℃的選項,有待各國在COP21做出最終的決定。

Yann Caradec(CC BY-SA 2.0)

外界對巴黎氣候大會抱持樂觀,巴黎地標艾菲爾鐵塔也響應會議主題而閃耀著綠色燈光。圖片來源:Yann Caradec(CC BY-SA 2.0)。

階段性目標

為了達成將全球增溫控制在2℃(或1.5℃)以內的目標,各國可能在巴黎協議中設定階段性的目標。這些階段性目標可能包含:

  1. 全球而言,何時要達到排碳峰值?換言之,全球的溫室氣體排放量何時開始要下降?目前巴黎協議草案中出現的選項是2030年,但仍不排除其他選項。甚至最後也有可能不會規定排碳峰值的期限。
  2. 2050年的全球量化減碳目標?目前巴黎協議草案中出現的選項是2050年以前比2010年減少40%至70%,另一個選項是70%至95%,但此目標同樣未確定。
  3. 達成碳中和(carbon neutrality)或零淨碳排放(zero net emissions)的期限?巴黎協議草案中出現的選項有2060至2080年的期間、2050年以前、本世紀結束以前。

以上階段性目標的選項都只是草案的文字。事實上,這些階段性目標經歷了多次的變動,例如在2014年秘魯利馬的COP20時,草案文字還曾經出現其他的目標選項,包含何時要達成100%再生能源的目標等等。巴黎協議中的階段性目標當然仍可能有所變動,甚至也有可能最後不會被通過,以避免過多的量化目標使巴黎協議喪失彈性,影響各國參與的意願。

強調經濟轉型、永續發展與氣候韌性

除了前述量化的減碳目標之外,巴黎協議草案也強調綠色經濟轉型、永續發展與氣候韌性(resilience)的目標。從特別強調氣候韌性這一點來看,巴黎協議比起《京都議定書》和UNFCCC更重視氣候變遷的調適(adaptation)。

開發中國家向來強調調適更甚於減緩。為了獲得開發中國家的支持,巴黎協議草案中強調經濟轉型、永續發展與氣候韌性的文字應該會比較順利地被通過。相較之下,前述量化目標的爭議性會比較大。

共同但有區別的責任:CBDR

《京都議定書》實踐UNFCCC的「共同但有區別的責任」(common but differentiated responsibilities,CBDR)原則的方式,是將所有締約方一分為二,只有UNFCCC的附件一締約方(Annex I Parties,大多是已開發國家、工業化國家)要負擔有法律拘束力的量化減碳義務,非附件一締約方(non-Annex I Parties)則不負此義務。但目前看來,「京都模式」的CBDR是失敗的,因為它在政治上不受已開發國家的歡迎(美國、加拿大、俄國、紐西蘭、日本皆因此而未加入或已退出《京都議定書》);而且也忽略了開發中國家集團之中的異質性(小島嶼國家與低度開發國家等較小型、排碳量低的開發中國家,跟中國、印度、巴西、南非、南韓等排碳量高、經濟發展程度較高的非附件一國家,怎能相提並論?)。雖然中國、印度等開發中國家向來很希望維持「京都模式」,但巴黎協議應該不太可能再以京都模式繼續CBDR原則,否則將無異於重蹈《京都議定書》的覆轍。

換言之,在巴黎協議下,國家應該不會再被用粗糙的方式截然二分,而是會有更細緻的區分方式。一些發展程度比較高、經濟能力較佳、溫室氣體排放量較高的開發中國家,必須負擔比較多的義務,或者至少無法如同AOSIS、LDCs及脆弱國家一樣享受太多的優待。

CBDR的文字遊戲

巴黎協議草案試圖對「共同但有區別的責任」(common but differentiated responsibilities)的文字做手腳,藉以創造不同於「京都模式」的解釋空間。早期的草案曾經在CBDR的文字前加上“evolving”一字,表示「與時俱進的」、「會演變的」,試圖讓CBDR的詮釋變得更加動態,可以隨著各國的經濟發展程度、排碳量來調整國家的分類。

目前的巴黎協議草案則是在CBDR文字後加上“in the light of national circumstances”,表示「考慮各國的國情」,同樣也是為了緩和京都模式僵化的情形,讓國家分類或各國負擔的義務可以隨著國情的變化而有動態調整的可能。

新CBDR的具體實踐

巴黎協議中,對於CBDR原則可能會產生一些新的實踐模式。雖然仍有可能會變動,但變動的幅度可能不會太大,因為其中許多內容都是UNFCCC的規定以及歷年COP決定的重申或延伸。

整體而言,開發中國家應該是會比過去在UNFCCC以及《京都議定書》下負擔更多的義務——否則這幾年來的氣候談判等於做白工了。而開發中國家與已開發國家之間的界線可能會逐漸模糊化。

減緩方面的差別待遇

雖然開發中國家在巴黎協議下很可能也需要負擔減碳義務,履行自己所提出的國家自主決定氣候貢獻(intended nationally determined contribution,INDC),但巴黎協議仍可能會對開發中國家和已開發國家進行差別待遇。根據目前的巴黎協議草案,在減碳方面,可能的差別待遇大致上有:

  1. 已開發國家應無條件履行其減碳義務;但開發中國家履行的程度取決於已開發國家對開發中國家的資金援助、技術移轉以及能力建構方面的協助。這某程度是重申UNFCCC第4.7條的規定。
  2. 已開發國家以及公約下的資金機制(主要是指綠色氣候基金,Green Climate Fund),應對開發中國家的減量承諾(nationally determined mitigation commitment,NDMC)的準備、報告及執行提供協助。
  3. 已開發國家2020年以後的減量目標應該一期比一期更有雄心(ambitious);開發中國家的2020年後減量行動僅須比2020年以前依照峇里行動計畫(Bali Action Plan)的減量行動(主要是指「適合國家的減緩行動」,nationally appropriate mitigation actions,NAMAs)更有雄心。
  4. 巴黎協議對於已開發國家與開發中國家的未來的減量承諾(NDMC)內容要求可能會不同。
  5. 未來,已開發國家與開發中國家提出每一期減量承諾(NDMC)的時間表可能會不同。但具體的時間表為何,有可能會留待巴黎協議第一次締約方大會(CMA1)決定。
  6. 關於碳排放的計算方式(accounting),是否要在巴黎協議中另外規定已開發國家與開發中國家的區分標準(differentiation modulator),目前仍未確定。
  7. 關於遵約機制(compliance mechanism),是否要區別開發中國家與已開發國家,針對前者以較緩和的「促進履約」(facilitative)為主,針對後者則可以採行較嚴厲的「執行措施」(enforcement)?

資金援助、技術移轉與能力建構方面的差別待遇


世界銀行總裁金墉。圖片:世界銀行

按照巴黎協議草案的設計,已開發國家還是負擔了對開發中國家進行資金援助、技術移轉與能力建構方面的義務,而且已開發國家應定期提出報告說明其在資金籌措、技術移轉及協助能力建構方面的努力。

但一些經濟轉型的已開發國家(雖然是UNFCCC附件一國家,但非附件二國家的已開發國家),以及一些較有能力的開發中國家,有可能在巴黎協議下也開始需要提出氣候資金。
至於資金、技術與能力建構協助的接受者,巴黎協議草案比以往更強調小島嶼國家(SIDS)、低度開發國家(LDCs)、非洲國家等特別易受氣候變遷負面影響的國家的角色。

資金

脈絡與現狀

為了協助開發中國家進行氣候變遷的減緩及調適,並使開發中國家走向永續發展、綠色經濟的正軌,UNFCCC規定附件二締約方(Annex II Parties,主要是附件一國家中的OECD已開發國家)有義務對開發中國家進行資金援助。

在2010年坎昆COP16時,大會正式決定設立《哥本哈根協定》(Copenhagen Accord)中所承諾的綠色氣候基金(Green Climate Fund),並確立其為UNFCCC第11條所謂的「資金機制」(financial mechanism)。此外,在《哥本哈根協定》中,已開發國家承諾於2010–2012的三年期間提供每年100億美元的「快速啟動資金」(fast-start finance),並於2013–2020的期間內提供每年1000億美元的「長期資金」(long-term finance),以協助開發中國家進行減緩及調適。這些資金主要會透過綠色氣候基金的機制來發放。

不過,由於綠色氣候基金是設立於UNFCCC之下的機制,因此在巴黎協議確定以前,綠色氣候基金的制度基本上已經完備。根據綠色氣候基金理事會於2014年2月時的決定,綠色氣候基金中50%的資金會用於開發中國家的減緩,50%用於開發中國家的調適。

但綠色氣候基金至8月為止的注資承諾(pledges)「總額」僅102億美元,距離「每年1000億美元」仍有不小的差距。值得注意的是,目前對綠色氣候基金承諾注資的國家也包含了8個開發中國家

量化的籌資目標與義務分擔方式?

巴黎協議草案中更進一步希望從2020年以後,每年動員的資金可以從1000億美元起跳。已開發國家(特別是公約的附件二國家)仍然可能承擔最主要的資金提供者的角色,或者至少要作為其他國家的表率(take the lead)。但巴黎協議可能也不排除讓經濟轉型國家(應是指非附件二國家的附件一國家,主要是東歐國家)以及其他有能力的開發中國家也提供資金。至於提供資金的義務應如何分攤?草案雖然也談到了「義務分擔方式」(burden-sharing formula)。但此種過於明確的量化目標及義務分擔方式,可能不容易獲得已開發國家的支持。

資金的來源

巴黎協議草案中有文字強調各國應該從多方面籌措資金,包含公部門/私部門、雙邊/多邊、國際/國內等各種管道;各國應該營造適當的環境,鼓勵因應氣候變遷與邁向低碳經濟的投資。但這些文字事實上是重申歷屆的COP決定。並沒有突破性的發展。

籌資報告機制

為了強化各國提供資金的努力,巴黎協議可能會要求各國定期(可能是每兩年)撰寫通訊報告,交代其籌措資金方面的努力。將來,已開發國家提供資金的集體短期目標,可能必須接受定期審查,以檢驗是否符合開發中國家的需要,以及是否有助於達成巴黎協議的目標。換言之,與其僵化的規定已開發國家應提出資金的金額及時間表,巴黎協議草案可能採取以「交報告」及「定期審查」的程序要求來督促各國提出更多資金。

定期審查及回顧機制

巴黎協議應會要求各國未來定期提出自己的減量承諾(nationally determined mitigation commitment,NDMC)或INDC。若從草案來看,未來有可能會要求各國從2020年或2021年開始每五年提出一次。但從2030年開始的時間表,可能留待巴黎協議第一次締約方大會(CMA1)來決定。為了檢視各國的NDMC加起來是否有助於達成巴黎協議的目標,巴黎協議可能會建立一個NDMC的整合評估機制。但整合評估機制的細節也可能會留待CMA1來決定。

巴黎協議也可能會設立一個「全球現狀回顧機制」(global stocktake),由CMA來定期檢視巴黎協議目前為止的執行情況,並評估距離達成UNFCCC與巴黎協議的目標還有多遠。回顧的內容相當全面,包括各國在減緩、調適以及資金、技術移轉、能力建構方面的成果。草案中要求CMA於進行回顧時特別應考慮各國最新提出的INDC或NDMC、最新的科學資訊(尤其是IPCC的報告),以及巴黎協議的透明性機制、各國繳交的通訊報告中的資訊。第一次的「全球現狀回顧」可能會在2023或2024年進行,之後可能每五年一次,但未來CMA可能會決定不同的時間。

整體而言,此種定期審查與回顧機制,應是為了搭配近年來國際氣候變遷治理逐漸轉型為由各國「由下而上」(bottom-up)自主提出氣候貢獻的趨勢。當氣候條約並未強制各國必須減排多少、如何調適、提供多少資金,各國有相當大的空間可以自由「喊價」,此時就需要有相應的機制來評估各國的「喊價」是否合理。

損失與損害機制

氣候變遷所造成的損失與損害,可能有部分無法透過減緩和調適來避免。對於特別易受氣候變遷負面影響的開發中國家,各國應如何協助其因應氣候變遷的損失與損害(loss and damage),向來是充滿爭議性的問題,並受到已開發國家的反對。因為損失與損害議題可能直接觸及氣候變遷的咎責,具有濃厚的非難意味,且可能再度使已開發國家必須支出大筆金錢。

但從2007年的峇里島COP13開始,為了交換開發中國家開始進行溫室氣體減量,已開發國家也同意開始處理損失與損害議題。至2013年的波蘭華沙COP19,大會決定成立「損失與損害的華沙國際機制」(Warsaw International Mechanism),由其設計未來因應損失與損害的處理機制。

巴黎協議草案中已經有納入損失與損害機制的專門條款,可能會設立一個損失與損害的國際機制。但其草案內容並未確定損失與損害機制的制度細節,而是必須等待華沙國際機制的工作成果出爐,再予以採納。另外,值得注意的是,巴黎協議的損失與損害條款也可能會要求未來的締約方大會設立一個氣候難民的協調處理機制。

巴黎協議可能跟過往最大的不同點

一、從獨尊減緩,到六大元素並重

《京都議定書》主要圍繞「減緩」的議題進行規範。巴黎協議的內容則包含了「減緩」、「調適」、「資金」、「技術移轉」、「能力建構」以及「透明性」等六大元素——這是南非德班COP17決定所明文要求的。基本上,六大元素的內容都是這20年來氣候談判成果的集大成;這也說明了過去的氣候談判,減緩議題的爭議性較高,各國在哥本哈根的失敗後學到必須從減緩之外的其他議題尋求共識。另外,自從2007年IPCC的第四次評估報告特別強調調適以來,調適議題的重要性已經提高,跟減緩議題平起平坐。

二、已開發國家與開發中國家界線的模糊化

在《京都議定書》下,只有UNFCCC的附件一國家負擔量化的減量義務。但巴黎協議應會打破「京都模式」的CBDR,不再粗糙的以「附件一國家/非附件一國家」來決定各國的義務,而是會按照各國的國情,對國家進行更細緻的區分。一些比較有能力、排碳量比較大的開發中國家,可能也必須負擔比較多的義務。

三、從「由上而下」到「由下而上」的決策模式

為了避免重蹈《京都議定書》及哥本哈根的覆轍,從華沙COP19開始,確定了未來各國的氣候貢獻/承諾是「由下而上」(bottom-up)產生、由各國自行提出的,而不是由COP或氣候條約「由上而下」(top-down)強加於締約國身上。所謂的「國家自主決定貢獻」(INDC)就是這個轉變下的產物。

由下而上的決策模式,給予國家更多的空間、更少的拘束,政治上的可行性較高。從近年的氣候談判以及巴黎協議草案的內容看來,幾乎可以確定未來各國的氣候貢獻/承諾仍會是由各國自行提出。

四、更強調資訊的透明性與整合評估

採取「由下而上」的決策模式的結果,為了避免各國漫天喊價、開空頭支票,巴黎協議就必須比以往更強調資訊公開。因此巴黎協議可能會特別設立一個「透明性機制」(transparency framework),整合各國在減緩、調適、資金援助、技術移轉、能力建立方面所做的努力的資訊。而負有義務的締約方應該將其減量承諾、長期低碳發展策略、調適計畫、資金籌措、技術移轉、協助能力建立等方面的努力,以通訊報告(communication)的方式加以公開。公約秘書處也可能會被要求設立一個線上登錄平台,公開各國的承諾及報告。

此外,由於減量承諾是由各國所自行提出,巴黎協議也很可能會設立一個整合評估機制,要求公約秘書處綜合各國提出的減量承諾,撰寫報告以評估是否表現出足夠的雄心(ambition)以及是否能夠達成UNFCCC及巴黎協議的最終目標。就像近期公約秘書處針對各國的INDCs所做的綜合評估報告。

透過此種資訊公開與整合評估機制,一來讓各國可以進行知識與經驗的分享與交流(尤其是減緩和調適特別需要依賴資訊的交流);二來也是監督各國是否有在認真因應氣候變遷的好方法之一(誰敢擺爛,大家都看得到!);三來則有助於檢視現階段因應氣候變遷的成果,並評估未來的預期成效;最後,資訊的透明性與整合評估,相信也有助於前述定期的「全球現狀回顧機制」(global stocktake)的運作。

五、氣候變遷的人權主流化

除了氣候變遷本身可能會侵害人權,氣候變遷的因應措施也可能會侵害人權。例如REDD+森林政策就因為侵犯小農的耕作與生存權以及原住民的傳統領域與文化權,而為人所詬病。近年來的COP(尤其是COP16開始)開始在氣候變遷的議題脈絡下強調人權保障的重要性。

巴黎協議草案的前言及內文皆納入了與人權相關的文字,要求各國在氣候變遷下應尊重人權,並將人權保障列入氣候變遷政策的考量,特別是性別平等、原住民權、兒童與身心障礙者權利、氣候變遷下的脆弱社群、勞工的工作權等等,以及這些族群在氣候變遷政策形成過程的公民參與權。

此外,巴黎協議草案在關於調適的部分,也延續了坎昆COP16的Cancun Adaptation Framework對於人權保障及公民參與的要求,並特別提到調適應基於原住民及在地社群的傳統知識來進行,過程應強化公開透明及公民參與。

在氣候變遷條約中如此細緻地強調人權保障,落實「氣候變遷的人權主流化」,是過去的UNFCCC和《京都議定書》所沒有的。不過,人權保障的條款仍有可能會面臨一些國家的反對,最終在利益折衝下被犧牲。例如去年在COP20時,沙烏地阿拉伯就反對性別平等的文字;而一些西方國家為了換取沙烏地阿拉伯在其他方面的支持,只好選擇跟沙烏地阿拉伯妥協。

COP PARIS

COP21大會會場上的沙烏地阿拉伯代表。圖片來源:COPPARIS2015。

巴黎協議的法律拘束力?

最後,巴黎協議是否會具有法律上的拘束力,必然也是COP21的最關鍵議題之一。
若要觀察巴黎協議的法律性質,首先必須回到2011年在南非德班的COP17。當屆大會決定設立「德班平台」(ADP),負責設計一份具有法律效力、適用於全體締約方的「議定書/法律文件/協議」(a protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force under the Convention applicable to all Parties),計畫於2015年通過,2020年生效施行。因此,若依照COP17設立德班平台的初衷,巴黎協議是應該要有法律上拘束力的。

然而,日前美國國務卿凱瑞(John Kerry)接受Financial Times雜誌訪問時,表示巴黎氣候協議將不會是具有法律拘束力的「條約」(treaty),也不會有像《京都議定書》一樣的法律上減碳義務。凱瑞的此一發言,可能是考量到:如果巴黎氣候協議是具有法律拘束力的「條約」的話,還必須經過美國國會的批准,但目前美國的國會多數黨為共和黨,向來對於因應氣候變遷採取比較反對的態度(如同當初美國雖然有簽訂《京都議定書》,但並未得到國會批准);若美國的行政部門貿然推動管制力道太強的條約,有可能反而無法在自己的國會通過批准,而適得其反。此外,簽訂如此重要的條約,也可能為美國接下來的總統大選帶來變數。 總而言之,歐巴馬政府雖然在因應氣候變遷上相對積極,但仍須考量國內的政治現實,妥善拿捏對於巴黎氣候協議的法律效力的立場。

UNclimatechange(CC BY 2.0)
法國外長法畢斯(Laurent Fabius)。圖片來源:UN

但歐盟以及COP21的主辦國法國,則強烈回應美國國務卿凱瑞的發言。歐盟的氣候執委Miguel Arias Cañete以及法國外交部長Laurent Fabius皆主張巴黎氣候協議必須是一份具有法律上拘束力的協議,並表示:即使巴黎氣候協議的名稱現在還未確定(還沒確定會不會叫做「議定書」、「條約」或其他),都不會影響巴黎氣候協議的法律效力

摩洛哥的環境部長Hakima el Haite則在上個月表示:我們並不需要一個「條約」,而是需要一份全球性的協議,所有的國家都同意、做出承諾,並且忠實的履行自己的氣候承諾。Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment的研究員Bob Ward則表示巴黎氣候協議一直以來都被定位為一個處理各國氣候承諾的機制,只是輔助性的,而不會是一部大備的法律條文。

事實上,在這些看似不同的意見之中,我們可以看出一些國際氣候治理的現實。首先,一個有法律拘束力的「條約」,管制力道可能很弱,例如UNFCCC;但管制力道太強的條約,也可能在政治現實上不可行或不受歡迎,例如《京都議定書》。如果條約的管制力道太強,國家可能就不會願意簽訂,或是簽訂之後卻無法獲得國會批准,如此一來,反而沒辦法達成條約原先的目的。

其次,即使巴黎協議具有法律上拘束力,但透過各國「由下而上」(bottom-up)自主提出INDC的作法,比起《京都議定書》「由上而下」(top-down)為已開發國家決定減碳義務的作法,各國在巴黎協議下受到「拘束」的程度比較弱、享有的自由度較高,藉此尋求更多國家的參與。而因為有更多國家的參與,巴黎協議可預期會比《京都議定書》達到更好的減碳成效。

最後,從近年的氣候談判及巴黎協議草案強調「由下而上」提出氣候貢獻的作法看來,也許巴黎協議會將法律拘束力著重在提出氣候貢獻的程序、定期審查與檢討、資訊公開的機制。巴黎協議中的遵約機制,也將會影響拘束力是強是弱。從草案的內容看來,遵約機制有可能會走向以非制裁性、非司法裁決性、以促進履約而非處罰為導向的設計,使得巴黎協議的拘束力沒有那麼強。

總而言之,法律拘束力並不應該是一個「全有全無」的概念。法律拘束力與政治上的可行性,兩者可能必須有所權衡取捨,而權衡取捨的結果將會影響巴黎協議最終的實效性——亦即是否能夠從氣候變遷的危機中拯救人類的存亡。

【延伸閱讀】

【相關文章】

【參考資料】

  • 關於國際氣候變遷規範的發展歷程與規範化理論,參見:
    葉俊榮(2015),《氣候變遷治理與法律》,頁11–84,臺北:臺大出版中心;
    葉俊榮(1999),《全球環境議題:臺灣觀點》,臺北:巨流。