改變中的水患管理哲學——向歐洲學習（下）

2006年08月28日

作者：廖桂賢（地景及都市設計師）

還地與河，給河流多一些空間（Room for the River）

在不加高堤防和增加其他硬體工事的情況下，減輕災害發生唯一的方法就是增大河川本身承載洪水的容量，於是，荷蘭人提出「Room for the River」，也就是「還地於河」的政策，決定給河流多一些空間，將過去用硬體工事硬生生從河川廊道內奪得的空間還給河流，讓河川可以像以往一樣自行改道，在原本的洪水平原上溢流氾濫。「還地於河」政策主要的作法包括：將河流兩岸的堤防往外移，大量增加河川的橫斷面（River Cross Section），或是降低堤防內河道旁平原的高度，以增加洪水來臨時的行水面積和蓄容洪水量。

荷蘭政府選定低窪的萊因河三角洲來實際執行「還地於河」的政策，具體制訂了「空間規劃關鍵決策」計畫（Spatial Planning Key Decision），明確規範了萊因河三角洲的防洪目標、景觀整體規劃，以及生態環境改善，以全面而整體的、非工程的空間計畫，來降低未來的水患風險，預計在2015年達到預期的安全水準，經費為2.2億歐元（約92億台幣）。

自然防洪（Natural Flood Defence）

「還地於河」政策的採用等於承認了人為防洪工事的失敗，荷蘭以及其他歐洲國家開始認清，沒有任何人為工程可以保證人類又要居住在洪水平原，又可以免於水患。唯有自然河川的本身才有可能「馴服」自己的洪水，唯有將原有的洪水平原還給河川，回復河川原本就具有的蓄洪能力，才是解決水患威脅的治本之道，於是，相對於人為、工程防洪觀念的「自然防洪」（Natural Flood Defence）概念應運而生。

一個區域若採用自然防洪策略，指的是所採用的防洪措施不但能減輕水患威脅（Flood Risk），也同時強化及改善洪水平原的自然作用。自然防洪的作法是藉由復育河川水文、地形、生態的方式來提高洪水平原的蓄洪量，以及河道的排水量，此外，保護河川免於被水泥化或被工程整治而喪失其珍貴的自然功能，也是自然防洪的主要工作之一。

復育洪水平原（Floodplain Restoration）

在「還地於河」的政策中或是「自然防洪」的作法中，最關鍵的工作就是回復河流原本洪水平原的蓄洪及生態功能。洪水平原除了具備滯洪（Floodwater Retention）的能力，還可以增加地下水補注（Groundwater Recharge）的機會，其水陸交接的特質更是豐富多樣物種的棲息地，在洪水期間洪水平原的土壤和植物所產生的化學作用，也扮演著淨化水質的角色。此外，洪水平原也可以提供休閒和綠地的機會，對人類而言，洪水平原可說提供了許多寶貴的「生態服務」（Ecological Services）。然而過去人們以堤防將洪水平原與河道阻隔後挪用為農田或是住宅用地，在堤防外移或拆除後，則必須進行洪水平原的復育），讓其回復上述種種自然功能。

歐洲許多國家已經針對部分河流進行洪水平原復育的工作：德國在1998年完成了布略得河（Brede）大規模的復育工作，包括將截彎取直的河道恢復蜿蜒及復育一連串的溼地，而目前進行中的易北河防洪行動計畫（The Action Plan Flood Control Elbe）中，則包括了15個，總面積2600公頃洪水平原復育的子計畫；在荷蘭，除了「還地於河」計畫中進行的復育工作，早在1990年，萊因河南岸的城市Meinerswijk就復育了200公頃的洪水平原；萊因河的支流瓦爾河（Waal）南岸，也以栽種多樣的植物，來復育336.5公頃的洪水平原；奧地利則在1996到1998年對境內的多瑙河和多瓦河（Drava）進行500公頃的洪水平原復育；此外，英國、法國、波蘭等國家都有已經完成或是正在進行中的相關計畫。在歐洲，復育洪水平原已經成為水患管理的主要工作之一。

新的觀念需要新的專業參與

不管是「還地於河」、「洪水平原復育」、「自然防洪」、或者是「洪水共存」等水患管理的新觀念，扭轉了人類與河川和土地之間關係的傳統哲學，代表了作法上的重大轉變。不同觀念和作法的推展，需要有別於傳統水利的其他專業一起投入，尤其是，新的防洪作法奠基於對土地空間使用模式的重新思考，空間規劃專業界更需要積極投入當前水患管理的工作。

歐洲的空間專業者在水患議題上已經開始積極參與，將水患管理與都市發展結合。都市規劃、地景建築和建築專業者已為都市與水患的衝突，提出了不少空間解決上的創意，包括思考都市表面如何更為透水、都市的公共空間如何成為滯洪的環節，或如何容許不定期的淹水、建築物和廣場如何截流雨水及防水等，荷蘭的幾個建築案甚至開始學習高腳屋的概念，讓住宅可以容許不定期的淹水而不影響正常生活，甚至有所謂「兩棲屋」（Amphibian Houses）的創意。從人類住宅聚落空間的改變，來面對水患課題，試著與洪水共存，正是水患管理應該走的永續方向。

向歐洲的新觀念學習水無法被「治」

一直以來，我們將水患管理的種種工作簡化為「治水」。在中文裡，「治」本身的意義是「整理」、「修建」的意思，從古至今，我們都一直視洪水為「侵襲」人類、禍國殃民的敵人，河流不乖洪水亂竄，就必須被「治理」。今天，歐洲人終於醒悟，水是無法被「治」的，該治的不是水和河流的本身，而人們對於土地和河川的不當利用。

在台灣，水患的討論仍然停留在治水預算的多寡和政治分配。大部分的人天真地相信，只要政府砸錢治水，用工程儘速做河流整治，就可以解決水患問題，然而政府和人民卻從來沒有想過，這樣以「治水」為主的水患管理作法，是不是真的為我們帶來安全的保障，而政策也不斷在政策宣導上給予民眾錯誤過時的訊息和不切實際的期待。

21世紀的水患管理，必須跳脫落伍的「治水」及防洪工程技術思維，以尊重河川自然作用力、治理土地和都市空間利用的方式，來減輕水患，當前的水患管理工作需要眾多不同專業共同參與，期待歐洲近來浮現的水患管理新觀念和相關案例，能夠給台灣一些啟示。

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