中國政府2016年的工作重點之一是減少鋼鐵、煤炭、水泥等高污染行業的過剩產能。
此舉針對六大重點能源密集型行業：鋼鐵、有色金屬、建材、石化、化工以及電力，其中大多數近年來遭遇了嚴重的產能過剩問題。2010年這六個行業佔中國工業總能耗的77%。
這些行業的產能過剩被認為是中國工業利潤下降的原因，貿易夥伴還因此指責中國造成了「全球市場的扭曲」。
政府的方案似乎起到了作用。官方數據顯示，鋼鐵以及煤炭開採行業都已提前實現了2016年的去產能目標，壓減粗鋼產量4500萬噸，退出煤炭產能2.5億噸，而中國2015年共生產了大約8億噸粗鋼和37億噸煤炭。
但水泥產業的去產能步伐更為緩慢。事實上，今年水泥產量不降反增。因此有人認為，相比其他行業取得的進展，水泥行業並沒有解決產能過剩問題。
然而，如果我們將目光從近期數據轉移到這些產業未來幾年去產能的前景上，就會發現中國的鋼鐵和煤炭行業未來將面臨更大的挑戰，而水泥行業卻顯示出積極跡象。這是因為水泥是一種特殊的產品，具有獨特的市場特性。
當前去產能路徑面臨瓶頸
那麼，中國鋼鐵和煤炭行業去產能接下來會遇到什麼困難？
首先，這些行業目前取得的去產能成果實際上並沒有看起來的那麼成功。據財新網近期報導，被列入中國政府2016年去產能目標中的許多鋼鐵廠實際上長期處於「閒置或停產」狀態。這些本就無效的產能去掉後，2017年以及之後的去產能工作難度會更大。另外，關停煤炭和鋼鐵廠的動作有中央政府大量的資金支持，包括總額1000億人民幣的（約合145億美元）專項基金。水泥等其他行業則沒有這樣的支持。
但也許更重要的是，煤炭和鋼鐵行業採取的兩種削減過剩產能的方式都存在重大侷限。
行政命令無法管制未登記工廠
第一種方式屬於行政手段，一些批評意見認為這種方式過於武斷和不可持續。例如，中國政府今年發布的一項政策要求煤礦全年運營時間不得超過275天。這實際上將煤炭開採生產能力降低了16%。但不幸的是，今年11月，由於煤炭供應短缺，政府又不得不放鬆限產的要求。
至於鋼鐵行業，一些專家認為很多採用低級技術、生產低質量產品的小型鋼鐵廠應該首先被關停。但是，這些小廠由於根本沒有註冊而未被列入去產能企業官方名錄，從而逃脫了監督。
投資環保卻提早被市場淘汰
第二種削減產能的方式則是依靠市場競爭。但這種方式也存在問題。理論上，經營效率最低、成本最高的企業會因為競爭失敗而被迫關停，但在實踐中，這需要環保、產品質量、安全等方面的法律法規能夠得到有效落實。
雖然中國在不斷完善執法工作，但很多產品的價格仍然不能充分反映真實的生產成本。也就是說，一些企業的生產行為是以犧牲公眾以及對社會和環境負責的企業的利益為代價的。
另外，企業從各自利益出發而開展的同業競爭也會導致負面的市場結果。面對不確定的市場前景，很多企業可能會不願意從市場中退出而讓其他企業獲利，從而導致競爭企業之間相持不下。
經濟模型顯示，處於衰退期的行業中，往往是大型企業率先削減生產能力，因為他們維持市場份額的成本比小型企業更高。考慮到大型企業往往會採取更先進的技術，這樣就可能導致整個行業技術水平下降。
管理和行為因素也值得考慮。管理人員可能會出於個人職業生涯的考慮而不願削減產能或者徹底關停企業，即便企業本身已經缺乏競爭力，而撤資或許對於投資者最為有利。
同業聯盟：水泥業協調減產 煤鋼競爭慘烈
我們認為，上述問題的一個解決辦法就是鼓勵企業間合作，共同削減產能。雖然人們常認為卡特爾（同業聯盟）損害市場競爭，但在某些情況下卡特爾卻可以發揮作用。
中國的《反壟斷法》允許企業經營者之間在特定情況下一致行動，包括「因經濟不景氣，為緩解銷售量嚴重下降或者生產明顯過剩」，以及「為實現節約能源、保護環境、救災救助等社會公共利益」等。煤炭、鋼鐵和水泥行業顯然滿足這些條件。
但推動這些企業自願合作、共同削減產能則是另外一類問題。在煤炭和鋼鐵行業，這面臨十分嚴峻的挑戰。一方面，這兩個行業中有大量分散在各地的獨立企業；另一方面，某些企業希望「搭便車」，趁其他企業自願削減產能而獲利。
但此類問題有望在高度區域化的水泥行業中得到解決。水泥主要是本地生產、本地銷售，因為運輸和分銷成本在水泥價格中佔很大比重。同一區域市場中競爭者的數量有限，因而更有可能在各方之間達成去產能協議。
已經有一些令人鼓舞的跡象表明，水泥行業可以用這種方法有效推進去產能。例如，山東省的水泥生產企業已經合作起來協調生產。在中國水泥協會的支持下，主要水泥生產商已經共同建立合資企業，推動省內水泥產能合理化。參與這一計劃的企業均需自願配合減產。
中國水泥協會也向工業和信息化部（MIIT）提出政策建議，認為應該建立專項基金，補償自願關停生產線的企業並幫助全國的水泥企業轉產。水泥企業將根據各自的產量向基金注資。
借鑑英國歷史經驗
中國水泥行業還可以藉鑑上世紀80年代英國鋼鐵鑄造行業成功削減產能的經驗。
如同上世紀七八十年代的其他行業一樣，英國鋼鐵鑄造行業也經歷了產能嚴重過剩和結構調整。企業和政府共同出資建立基金，補償自願減產的企業。行業中每個企業均可選擇是繼續生產但向基金注資，還是退出但獲得補償。
與中國水泥行業正在考慮的方案不同，上述方案是由拉扎德投資銀行設計和實施的。第三方的介入可以避免利益衝突，而金融機構的參與則有助於項目的執行，並降低了獲得資金的難度。
正如策略學者查爾斯·巴登-富勒（Charles Baden-Fuller）記述的那樣，這一項目的執行也並非一帆風順，因為很多企業出於經濟和管理方面的考慮並不願意削減產能。不過項目最終還是取得了成功。1975年，英國總計關停了36700噸鑄造產能，佔該行業總產能的14%。
西方行業結構調整以及當前中國去產能的經驗表明，行政手段和市場競爭並非解決問題的唯一方式。
對於水泥這樣能源密集並且高污染的行業，應鼓勵企業間通過合作以及協議的形式自願去產能。政府和行業協會應該與企業密切合作，為實現這樣的目標提供支持。
※ 本文轉載自 中外對話
