公民電廠為核心的綠能發展 能源轉型借力在地經驗

一、前言

依據2025年達成非核家園及再生能源發電量占比達20%（相當於裝置容量27GW）的目標，政府著手推動能源轉型。「能源轉型白皮書」是根據106年4月24日核定的「能源發展綱領」修正案所推動，其概念認為能源轉型需要加入社會的監督和參與，透過公民參與和跨部會的共同合作，使得能源轉型的計畫能夠更加完善、更好地落實。[註1] 在一開始政府盤點政策時，公民電廠並未獲得關注，而是在第一階段預備會議過程中經公民團體提議，才將公民電廠的推動方案，納入後續討論。

為何談論公民電廠是重要的？能源轉型成功的關鍵之一在於更多民眾能夠參與再生能源的規劃、開發、生產和消費（REScoops，2016），而公民電廠能作為實際操作形式。台灣仍處於公民電廠發展的初期階段，相關政策與法規及公眾對此的認知，尚留有許多討論空間。根據能源轉型白皮書（2017）預備會議記錄資料，統整了民間對發展公民電廠的看法，其中包括民眾對公民電廠定義的不確定、是否有誘因使民眾參與進來、是否能回饋弱勢團體和地方社區，以及民眾參與發電占比等問題。這些問題不難看出社會大眾對於公民電廠定義的疑惑，以及實際執行上遭遇了什麼困難。 本文企圖延續這樣的問題，期望能對公民電廠能有更具體實際的定位。

二、何為公民電廠？

依據能源轉型白皮書目前對公民電廠的定義來看，「公民電廠依發起單位、民眾主導性高低、所有權分配以及收益規劃可有多元組織形態（例如：股份有限公司、合作社、非營利組織、社會企業、設有代表人或管理人之非法人團體等），惟須符合由民眾參與出資，且收益由參與者分享，或回饋地方公共服務與公益用途。」 [註2] 這樣的定義比較廣，可能涵括了多種公民電廠的形式，但仍然可以歸類出公民電廠的核心概念，包括強調公民參與為主體，以及不同於對傳統大型集中式發電的依賴，其重視分散式、地方性的再生能源。公民電廠讓民眾將能源供應的權利掌握在己，除了提升公民的理解與支持，同時也能增進能源效率和節電管理的概念，促進能源轉型，進一步讓能源分配和管理形式符合社會的公平正義。

公民參與和地方能源為公民電廠重要的內涵。進一步釐清地方能源的概念，其可以說是特定地理區域、社區的人或組織的社會利益最大化的能源活動；更仔細地定義，能源的安排是由地方團體進行有利於在地消費者所驅動，地方團體則是由在地對地方能源結果有共同利益的人和組織組成的。地方能源透過三種方式驅動：下放、消費者偏好與參與和信任（Ofgem，2016）。歐洲再生能源推廣組織與公民團體聯盟 REScoops （2016），提到「能源聯盟（Energy Union）」的概念，筆者認為也可被視為公民電廠發展的條件與原則，其八個要素如下：

1. 鼓勵每個公民消費及生產再生能源。
2. 或和他人一起參與能源生產和供應。
3. 鼓勵公民利用在地能源基礎設施（配送和運輸）。
4. 鼓勵公民若有剩餘的能源需求，可照顧社區脆弱的鄰居。
5. 再生能源電網能優先接入的實施和執行。
6. 清晰穩定的立法框架，以降低計畫的複雜性、成本和風險。
7. 內部能源市場如何確保新產業的公平競爭模式。
8. 基於利益關係人的團結和信任，需要監管、有效的治理以及公平參與的機會。

公民電廠發展綠能的潛力不可小覷，綠色和平與REScoops等4個組織聯合發表委託研究（CE Delft, 2016）[註3] 認為，歐盟在2030年有19％電力是來自所謂能源公民（energy citizens）[註4] ，甚至於2050年可達到45％的電力是由來自超過2億6400萬（約占其總人口的一半）的歐盟公民自己所生產。

三、他山之石：國際上不同形式的公民電廠

公民電廠的形式多元，參酌許多國內外經驗（高淑芬，2016；REScoops，2016a；Ofgem，2016；Thomas Bauwens et al.，2016；Anna Schreuer，2016；REN21，2016），從公民參與的方式與程度到地域性皆有區別。以台灣在地案例，如陽光伏特家、綠主張綠電生產合作社、台東達魯瑪克原住民部落電力公司、彰化台西村公民電廠（村民正在籌組台西村綠能社區促進會）等，都可被指認為公民電廠。前兩者是以公民集資或合作投資設置再生能源發電設備為主，是跨地域的；後兩者則更有地方能源（local energy）的特性（地域性），強調在地居民（社區）的參與。

在國際案例上，本文舉幾個發展較早的歐洲國家經驗。Bauwens et al.（2016）提到能源合作社（power cooperatives）的重要性與發展程度在歐洲有很大的差異，有些國家的合作社模式已建立並運作完善，但在有些國家並非如此。英國雖然是風力發電條件很好的國家之一，但相比丹麥與德國其能源合作社卻發展不足。2011年英國共有19個再生能源合作社，其中8個組織尚處於發展階段，而這歸因於英國能源偏向大型設施和企業所有。英國能源供應集中在6家大型公司，佔了超過99.7％的電力供應，只有0.3％的發電比例不是源於這些大型電力公司。此外，英國政府對再生能源頒發的獎勵機制，主要是對投資者的稅收減免，排除了合作社組織，使得英國大型公司容易取得優勢地位。而後，英國政府逐漸發現大型電力公司容易造成高交易成本，所以透過與社區能源的戰略結盟，在2014年成立了一個負責再生能源社區型發展的專案小組。而至目前為止，倡議仍集中在社區能源集團和大型企業開發商的比例調整。

德國的公民電廠發展和英國的不同。根據德國再生能源法（EEG 2017）第三條第15款關於公民能源公司（Bürgerenergiegesellschaft）的定義，其中必須包括：1. 有權投票之社員或股東至少有10位自然人。2. 表決權中至少應有51%為自然人所有，且於投標前至少1年已依據聯邦登記法第21、22條登記其主要住居所於該陸域風機的設立區域。3. 任一社員或股東不得持有高過10%具表決權之股份。德國綠色和平能源合作社政策溝通主管，同時也是公民電廠主管的馬賽爾·凱芬海曼（Marcel Keiffenheim）指出，德國使用再生能源比例已經有33%，德國的公民發電比例更高達一半以上（主婦聯盟低碳綠能組，2016）。此外，德國現在整體電力市場不再被四大公司的150家電廠所壟斷，全國有超過兩百萬家電廠，持有權分散在一百多萬的個人及企業上；在整體持有結構上，也只剩下12%是傳統電力公司所擁有，47%都歸社會大眾（孔德廉，2017）。

地方能源的實際案例可參考德國沃爾夫哈根市的公民能源合作社，其於2012年成立，依德國《合作社法》規定，唯有沃爾夫哈根能源公司的客戶——即在地消費者，才能成為該能源合作社財產（包括電力生產與輸送）的共同所有者；市民以最少一單位500 歐元的方式加入，並限制每一社員最多只能繳交 40 個基本單位；社員可根據自己的能力積極參與合作社的決策和活動。市民同時是生產者與消費者，也回應了能源聯盟的概念，利益關係人彼此團結信任，需要有效的治理，需有公民參與的機會（劉書彬、彭睿仁，2017）。

丹麥和蘇格蘭也針對在地參與提出具體的政策框架。根據丹麥促進再生能源法，開發商投入綠能發展計劃必須提供在地社區20%的所有權。蘇格蘭政府在2020年前為社區能源設定了500MW的目標，並提供金融支持機制，為再生能源開發共享所有權實施原則提供明確的方針（REN21，2016）。

四、小結

公民電廠的樣態可以很多元，但不脫離重要的關鍵概念，要確保公民參與和在地能源發展，需完善的制度配合。綜上所述，能有（1）明確的發展目標；由該目標而制訂出（2）清晰穩定的立法框架；以及（3）完善的財務金融機制，如此才能鼓勵公民成為能源產銷者，為發展公民電廠的重要條件。Craig Morris 和Arne Jungjohann（2017）所述各國發展公民電廠多借鑒德國的發展模式， 但德國發展綠能的脈絡，與其他國家是由政策驅動地方能源發展的模式不同，所以德國模式並不盡然能完全套用在其他國家。然而其明確的目標與制度、在地公民參與的經驗，分散化的地方能源型態，以及避免再生能源電廠財團化等，都是可以學習的優點，這也驅使台灣必須思考如何發展符合在地經驗的公民電廠，讓公民電廠發展綠能可以是台灣能源轉型的驅動力之一。強調公民參與的「能源轉型白皮書」，正試圖清晰畫出台灣公民電廠相關制度建立的路徑。

＊本文轉載自風險社會與政策研究中心網站

參考資料

• 孔德廉（2017）。德國綠能佔比33% 勝傳統發電 全民當老闆 電力市場47%公眾持有 。上下游網站，https://www.newsmarket.com.tw/blog/97454/。取用日期：2017年11月30日。
• 主婦聯盟環境保護基金會 低碳綠能組（2016）。公民發電大－德國綠能合作社，2016年05月25日。http://www.huf.org.tw/essay/content/3568。取用日期：2017年11月30日。
• 能源轉型白皮書（2017）。網站， http://energywhitepaper.tw/why/。取用日期：2017年11月30日。
• 能源轉型白皮書（2017）。「能源轉型白皮書」預備會議民眾意見初步流向，2017年10月3日。http://energywhitepaper.tw/upload/201709/150485090889983.pdf。取用日期：2017年11月30日。
• 能源轉型白皮書（2018）。「能源轉型白皮書」第二階段共同協作工作小組通過之《公民電廠推動方案》重點推動方案(計畫)，2018年3月5日。
• 高淑芬（2016）。〈能源轉型的在地實踐：社區型能源與公民電廠〉。收錄於周桂田、林子倫（主編），《臺灣能源轉型十四講》，頁：181-197。台北：巨流。
• 劉書彬、彭睿仁（2017）。〈臺灣能源轉型的願景：綠色能源、綠色經濟與能源民主轉型的契機〉，收錄於周桂田、張國暉主編，《（能）怎麼轉：啟動臺灣能源轉型鑰匙》，頁：25-40。台北：巨流。
• Bauwens, T., Gotchev, B., Holstenkamp, L. (2016). What drives the development of community energy in Europe? The case of wind power cooperatives. - Energy Research and Social Science, 13, p. 136-147.
• CE Delft. (2016). The potential of energy citizens in the European Union. Full report and media briefing. From: http://www.greenpeace.org/eu-unit/en/Publications/2016/Media-briefing-Potential-for-citizen-produced-electricity-in-the-EU/. Retrieval Date:2018/4/24.
• EEG. (2017). Erneuerbare Energien Gesetz. From: https://www.gesetze-im-internet.de/eeg_2014/BJNR106610014.html. Retrieval Date:2018/4/24.
• Morris, C., Jungjohann, A. (2017). Energize the people to effect policy change. From: https://www.nature.com/articles/d41586-017-07508-x.Retrieval Date:2018/4/24.
• Ofgem (2016). Ofgem's Future Insights Series. Local Energy in a Transforming Energy System.
• REScoops (2016). Foster social acceptance of RES by stakeholder engagement.
• REN21(2016). Renewables 2016: Global Status Report. 
• Schreuer, A. (2016). The establishment of citizen power plants in Austria: A process of empowerment? Energy Research & Social Science, 13, 126-135.