【愛知目標】透過規劃、知識管理及能力建構 英國強化生物多樣性保育執行力 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

【愛知目標】透過規劃、知識管理及能力建構 英國強化生物多樣性保育執行力

2018年09月18日
文:李永展(中華經濟研究院研究員)

愛知生物多樣性目標(以下簡稱愛知目標)第17項子目標要求各締約方在2015年前,「制定並開始落實有效、具參與性質的更新版國家生物多樣性策略和行動計畫」。有鑑於此,英國政府在2011年陸續發表國家生態系統評估、自然環境白皮書,並公布「生物多樣性2020」(Biodiversity 2020),作為指導未來10年英國生物多樣性保育的重要文件,讓英國的生物多樣性逐步從負成長轉變成正成長。

生物多樣性 2020。圖片來源:defra

英國政府「生物多樣性2020」。圖片來源:Department for Environment, Food & Rural Affairs

英國政府除制定政策和策略外,更尋求所有利害關係人及社會大眾的廣泛參與,並提供各種基金,支持願意在地景尺度採取整合性作為的夥伴,來幫助中央及地方保育生物多樣性。而政府部門彼此之間也協力合作、支持地方,並參與這些夥伴關係以及其他整合性的地景尺度倡議。

評估國家生態系統現況 自然資本納國家統計

2011年6月英國發表「國家生態系統評估」(UK National Ecosystem Assessment,NEA)以及20年來的第一份自然環境白皮書。

英國國家生態系統評估。圖片來源:UK NEA

英國於2011年發表第一份環境白皮書。圖片來源:UK NEA

NEA敘述了自然界對人類福祉及經濟繁榮所提供的重要服務,並顯示出在政策制定的過程中,自然的重要性一直被低估,而人類從自然界中獲得的眾多服務也都在下降,像是超過40%的重要棲息地及30%的重要物種都正衰退中。

自然環境白皮書則是英國政府對愛知目標的回應,概述了英國政府對自然環境的願景,將重點從零碎的保育行動轉向更具整體性的地景尺度(landscape-scale)取徑,也闡述了人類如何在決策中更妥適地評價自然環境。白皮書包括92項承諾,其中三分之二已在進行中,為長期發展建立了重要的基礎。其中重要的承諾包括:

  • 「國家統計局」(Office of National Statistics,ONS)展開領先全球的工作,除了國民生產毛額等衡量方式外,也將自然資本納入統計。
  • 補充「綠皮書」(Green Book)中財政部的新指導方針──這是為了幫助政府部門將大自然的價值納入政策評估中。
  • 「國家規劃政策架構」及相關指導,特別提到生態系統服務的作用,包括生物多樣性及生態系統的保護措施。
  • 建立48個新的「在地自然夥伴關係」,以整合方式提供當地管理自然環境的方法。
  • 全國競圖後,在2012年將750萬英鎊資金授予12個新的「自然改善地區」(Nature Improvement Areas, NIAs),並從其他來源獲得大量額外的投資。
  • 成立「自然資本委員會」(Natural Capital Committee,簡稱NCC)與「生態系統市場專責小組」(Ecosystem Markets Task Force)。

英國的願景是「到2050年,陸域及海域將擁有豐富的野生動植物資源,生物多樣性將得到重視、保育、恢復、永續管理、更具調適力、能適應變化,及提供基本服務」。

成立自然資本委員會 助英國制定25年環境計畫

為落實愛知目標17,英國政府透過不同組織來達成,其中新設立的一個重要組織便是「自然資本委員會」,這是獨立的諮詢委員會,建議英國政府將自然資本的價值納入經濟思維的核心,包括將森林、河流、土地、礦物及海洋等可永續利用的自然資本價值評估納入相關建言之中,並幫助英國政府制定25年的環境計畫。

NCC也出版「如何做:自然資本手冊」(How to do it: a natural capital workbook),希望對願意使用自然資本方法的相關決策者提供協助,並為決策者提供支持,包括規劃者、社區及土地所有權人等都對地區決策具有特殊意義。

價值是自然資本概念的核心,但對於執行什麼評估方式以及如何在實際決策環境中應用評估依據等有許多不同的解釋。其中,「自然資本評價」(Natural Capital Valuation)列出可供自然資本價值參照的決策類型,以及提供估價方法選擇的一些指導原則。

擬定保育策略 生物多樣性2020 

「生物多樣性2020」是英國政府以自然環境白皮書為基礎,全面說明未來10年陸域(包括河流及湖泊)及海域生物多樣性政策的策略方向,以遏止總體生物多樣性的損失、支援健康運作良好的生態系統、建立協調一致的生態網絡、為野生物及人民造福,以及為大自然提供更多更好的場所。

英國政府依據愛知目標的五個策略目標,訂出符合該國脈絡的四個領域,並以此為框架,列出一系列預期達到的高標準成果,說明「生物多樣性2020」的實踐意涵。四個領域包含:具整合性的大尺度陸海域保育取徑、將人置於生物多樣性政策的核心、減輕環境壓力、增進知識。

事實上,這些策略不能單靠政府部門來推動,在英國,保育生物多樣性長期以來一直依賴各種夥伴關係,包括法律專業、志工、學界、企業以及社會大眾。以下就四個領域簡要說明:

(一)具整合性的大尺度陸海域保育取徑

2010年,一項有關英國野生物區位及生態網絡的獨立審查[註1]指出,英國的野生物保護區(包括合法的保護區及其他地區)並沒有連貫且具韌性的生態網絡,以因應氣候變遷及其他壓力的挑戰。而在陸域及海域,若能以更有效且具整合性的地景尺度取徑建立生態網絡,避免零碎的保育行動,將有效保育生物多樣性及生態系統服務,給人們帶來許多好處,同時也能有效利用珍貴的土地與資源。

英國政府計畫採取的行動包括:增加具「特殊科學重要性」場域(Sites of Special Scientific Interest, SSSIs)的面積、建立管理良好及生態上相連貫的海洋保護區網絡(到2016年底前將包含25%以上的英國水域)等。

Roseberry Topping (CC BY-SA 3.0)

位於英國克利夫蘭的Roseberry Topping,因其地質特性而被列為特殊科學重要性場域。圖片來源:R Jordan(CC BY-SA 3.0)

(二)將人置於生物多樣性政策的核心

必須讓更多人參與到生物多樣性相關議題,好讓他們重視生物多樣性,並知道如何貢獻其中。由於NGO為第一線工作者,能直接吸引大眾參與生物多樣性保育,並對其產生熱情;英國政府計畫與這些組織合作,讓更多人參與其中並接受培力。採取的行動如與主要利害關係人合作,探討自然保育部門如何更有效地讓民眾參與,以及政府如何提供支援等。

生物多樣性為人們提供許多惠益,但在決策過程中往往沒有考慮到這一點,這是因為生物多樣性的惠益被排除在市場經濟之外,這也意味著它們是未被訂價的,因此在財務決策中容易被忽視。為確保在公私部門決策中考慮到生物多樣性的價值,必須發展創新的籌資機制,以便為達到生物多樣性成果提供更多資金。

(三)減輕環境壓力

英國政府要求在對生物多樣性產生最大直接影響的部門內,決策者必須考慮到生物多樣性,並須減少對生物多樣性的直接壓力。由於陸地和海洋資源使用方式不同,這些做法因不同部門而有所差異。

英國政府指認出必須共同合作的關鍵部門,包括:農業、林業、發展、水資源、海洋和漁業等部門,以及應採取的部門行動,包括:透過補貼方案改善因農業土地管理措施帶來的環境衝擊、擴大林地面積、流域規劃、解決空氣污染和入侵種的問題等。

(四)增進知識

充足的證據基礎是有效提供策略的基本要素,它將有助於確保在正確的地方做對的事,並有效利用資源,把重點放在效益最大的行動上。英國政府有關生物多樣性現況及趨勢的基礎資料,大部分是透過志工收集的(這正是生物多樣性夥伴關係對實施此策略具重要性之例);此外,英國也是第一個經由創新的「國家生態系統評估」,對大自然提供的惠益進行全面評估的國家。

作為實施此策略的重要環節之一,需透過資料共享及明確的證據交流來改善獲得知識的機會,並將權力賦予人們去行動、共同承擔。英國政府採取的行動包括:在三年中投資約500萬英鎊,直接支援協助志工調查記錄的全國及地方性組織;投資120萬英鎊支援資料共享,在志工部門建立生物多樣性記錄新基金,並與志工團體合作,制定創新的生物多樣性記錄方法。

創新政策、政府與民合作 畫出英國獨特的保育圖像

英國經驗明確指出,政府部門必須先有創新政策、部門計畫及實施策略,然後在中央不同部會之間、中央與地方政府之間、地方不同局處之間有妥善的整合機制及具體的推動期程,並納入企業界及社會大眾的全程參與及支持,才能達到生物多樣性保育的目標。

反思台灣,要建構具繽紛生命力的美麗寶島,也必須透過這三個主要利害關係人的夥伴關係,提出全民認同且社會有感的台灣生物多樣性願景,然後提出不同階段的實施策略(例如,台灣生物多樣性2030、台灣生物多樣性2050),分期分區透過全民參與共同推動生物多樣性計畫,才能落實愛知生物多樣性目標,並使台灣生物多樣性從負成長轉變成正成長。

[註1] Making Space for Nature: a review of England’s wildlife sites and ecological network (2010)

※ 本文與 行政院農業委員會 林務局  合作刊登