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【進擊的荷蘭一】2050年減碳95%!荷蘭催生全球最有野心的氣候法

2018年11月21日
文:賴慧玲

荷蘭,一個以圩田上古老風車讓人留下印象的國家,近兩年悄悄掀起一場氣候與能源的革命。

在再生能源表現上,荷蘭過去只算歐盟各國的後段班;2015年還因減碳不力,在氣候官司中吞下敗訴,成為一時熱聞。如今,這些差強人意的印象開始翻轉。自2017年10月新聯合政府上台後,荷蘭一洗後段班形象:不只宣示要在2030年前淘汰燃煤電廠,還推出歐洲最具野心的離岸風機計畫之一,隨後於2018年6月提出至今減碳目標最高的「氣候法」草案。

荷蘭如何擠進氣候行動領先群?為何選擇押寶再生能源;而非自產豐富的天然氣? 核能又在當中扮演什麼角色?本系列報導從這三個提問出發,採訪荷蘭官方、國會議員、能源專家與環境團體的看法,探索荷蘭在氣候變遷挑戰下的抉擇與取捨。

從巴黎到荷蘭

2015年的《巴黎協定》,是荷蘭政府一系列氣候行動的依歸。但荷蘭氣候行動的起跑點可以回溯至2013年,當時荷蘭社會經濟理事會和47個團體共同簽署了一份「能源協議」(Energy Agreement),訂出許多目標,包括要在2023年前離岸風機裝置容量達4.5GW,再生能源占比成長到16%等。

然而,直到2017年大選促使政治版圖大幅變動,機會之窗才在微妙的政治態勢和社會動能中打開。

2004-2016年歐盟再生能源占總能耗比例,2016年荷蘭以5%左右排名倒數第二,僅小勝盧森堡。(Source: Eurostat)
2004-2016年歐盟再生能源占總能耗比例,2016年荷蘭以5%左右排名倒數第二,僅小勝盧森堡。圖片來源: Eurostat

和台灣不同,多黨制的荷蘭須由數個政黨聯合組閣,才能達到過半國會席次。經過半年漫長協商後,新的執政聯盟在2017年10月出線,包含與企業走得較近、立場偏右的自由民主人民黨(VVD)和基督教民主黨(CDA),以及立場偏左的民主66黨(D66)與基督教聯盟(CU)。雖然VVD和CDA 對氣候行動興趣缺缺,但為了執政不得不與積極推動綠色議程的另兩黨合作。

隸屬綠色左派(GL)的國會二院議員范德里(Tom van der Lee)分析:「由於執政聯盟在國會一院(參議院)和二院(眾議院)都只有一席的優勢,所以不得不關注其他反對黨的態度。綠色左派是國會二院最大左派在野黨,因此他們的氣候政策必須更加積極,不然下次大選可能會失掉更多席次。」

於是,執政聯盟在去年10月10日發布的《執政議定書》(Coalition Agreement),便展現了史無前例的企圖心。不僅導言提到《巴黎協定》,更花了一個章節,說明關於氣候與永續發展的政策方針,包括要在2030年減少49%排放量(以1990年為基準,相當於減少4870萬噸二氧化碳),遊說歐盟將2030年減碳目標從40%提升到55%,其他措施還包括擺脫燃煤發電、規劃更多離岸風機、將再生能源補助基金(Renewable Energy Grant Scheme,簡稱SDE+)提升至每年32億歐元、推出公民能源合作社扶持方案、降低天然氣的開採與依賴等。

范德里補充,荷蘭過往的氣候行動不佳,在國際上也越來越站不住腳,是另一個讓執政聯盟承認必須採取更多行動的原因。經濟與氣候政策部的氣候特使包克柏姆(Marcel Beukeboom)認為,新政府對氣候變遷的重視,反映了今日荷蘭社會的整體氛圍。不只公民社會和環境團體督促政府,由飛利浦、殼牌石油、海尼根、聯合利華等八個跨國企業組成的「荷蘭永續成長聯盟」(Dutch Sustainable Growth Coalition),也推出了「NL Next Level」倡議,遊說政府採取更積極的行動。

「荷蘭氣候協議」的組織與任務(五大部門)架構。
「荷蘭氣候協議」的組織與任務(五大部門)架構。原圖出自Klimaatakkoord,經作者修改

面對未來變化,政府愈早釋出轉型的明確訊號,就愈能降低企業投資的不確定性。「從市場穩定性和未來競爭力的國際發展來看,政府提出明確的氣候決策和法案是必要的。」包克柏姆解釋,這些企業嗅出了未來趨勢:化石燃料的供給和補貼越來越少,且價格可能會因「碳價」而上揚,荷蘭中央銀行也警告金融機構勿再大量投資化石燃料,避免資產套牢。

五管齊下,力拚2030減碳49%

《執政議定書》明確宣示推動跨界的氣候協議(Climate Agreement),還要制訂荷蘭第一部「氣候法」(Climate Act)。為建立社會共識,荷蘭政府自2018年2月23日起啟動氣候協議過程。除了政府代表,獲邀參加者包括工商代表、工會、環保組織(如荷蘭綠色和平及地球之友),一般民眾也可透過多種管道表示意見。

氣候協議的核心任務是讓荷蘭實現2030年前減碳49%。為讓討論更精準、有效率,政府參照2013年能源協議的分組,規劃五個「部門桌」(sector tables),再以環境評估署(PBL)的研究為基礎,依不同部門排碳狀況、減碳成本效益分配須達成的配額。能以較少費用獲得較多效果的部門,減碳目標額越高,如能源和工業。各桌委任一名社會賢達擔任桌長,討論成果包括擴增太陽能與風機,讓200萬住家擺脫天然氣供暖系統,工業部門推動電氣化、碳捕捉與節能措施,減少畜牧業的甲烷排放和剩食,改食用植物性蛋白質,車輛電動化、建置充電系統等。每桌也會就共同主題(themes)進行討論,包括創新、就業與職訓、金融與空間規劃,由相關領域專業人員組成任務小組 (task groups)協助討論。

五大部門桌之外,還有負責統整協調的「氣候理事會」(Climate Council),成員包括各桌桌長、經濟與氣候政策部秘書長與理事會主席。擔任主席的Ed Nijpels曾任荷蘭住宅、空間計畫及環境部部長,也是國際紅十字會氣候中心主任,該理事會負責確認不同部門討論成果的一致性、控管進度、撰寫立法提案,並確保行政部門與社會大眾的支持等。

依內閣要求,氣候理事會在今年7月10日提出氣候協議的「要點提案」(proposal of main lines),交由環境規劃署和荷蘭經濟政策分析局進行可行性分析。評估報告於9月28日公布,確認了該提案能以每年30~40億歐元的成本(不含現行政策)達成減碳目標,但仍缺乏更具體的行動方案。10月5日,經濟與氣候政策部部長 Eric Wiebes就財政規劃、民眾可負擔成本、各部門具體建議等,向國會提出官方對氣候協議要點的評估結果與立場,由國會二院於10月底針對報告進行辯論。

荷蘭氣候與能源政策部長Wiebes向媒體解釋內閣對「氣候協議」的立場。
荷蘭氣候與能源政策部長Wiebes向媒體解釋內閣對「氣候協議」的立場。圖片來源:Klimaatakkoord.nl

至此,協商過程進入了第二階段:各部門桌須就官方意見進一步討論達成目標的具體細節。這些意見包括在2020年推動電力系統的最低碳價,2025年讓再生能源補助機制退場,推動循環農業,2030年達到100%零排放新車的目標。除此,各部門桌也額外制定達到更積極目標(減碳55%)的措施。接著他們還要在11月提出治理與確保落實氣候協議的提案,預計12月完成最終版本並對外發表,2019年第一季再由環境規劃署和經濟政策分析局完成評估,讓氣候協議拍板定案。

全球第八、但野望最強的「氣候法」

雖然氣候協議能集思廣益,但仍是無法律效力的社會共識。於此同時,荷蘭國會也正如火如荼進行氣候法的協商。其實,這不是荷蘭氣候法的第一次。大約兩年前,綠色左派(GL)和工黨(PvdA)受到其他國家氣候法的啟發,首度發起提案,但因當時在國會不占多數無法如願,直到2017年大選後才重現曙光。

全球現有氣候法盤點。
全球現有氣候法盤點。台灣也於2015年通過「溫室氣體減量及管理法」,長期目標為2050年前減量50%(相較2005年水準)。(資料整理自GroenLinks網站)

「新政府開始兩週後,我們就有第一次的討論。」和綠色左派黨魁及經濟與氣候政策部部長參與討論的國會議員范德里回憶。與部長取得共識後,他們開始向其他政黨遊說。多次協商後,雖然不得不先將草案內容的2030年減碳目標由55%降至49%,但已順利獲得執政聯盟支持。2018年6月27日由GL、PvdA、執政聯盟四黨與社會黨(SP)共同向國會提出氣候法法案,以超過國會75%席次的優勢展開立法流程。范德里預估今年聖誕節之前,國會二院將就法案進行辯論,可望於2019年第一季獲國會一院審查通過,頒布後即可生效。

范德里解釋:「氣候法像是一個大框架,是一個政府和國會的正式協議來達成這些目標,但不包含執行細節。」換言之,氣候法與氣候協議必須互相合作、相輔相成。「我們以前也對歐盟做過許多承諾,但從來沒有實現。這和我們擁有大量天然氣資源有關,也跟我們是歐洲的貨品集散中心有關,所以海邊有很多化學工廠。荷蘭的經濟是非常依賴碳的(carbon-based)。」

荷蘭氣候法目前設定三大目標:2030年前溫室氣體減排49%(1990年水準)、2050年前減排95%、2050年達到100%電力系統碳中和。為順利達成目標,法案也納入歐盟最新通過的氣候目標治理模式,並設計了執行和調整計畫的機制,包括每年於氣候行動日(十月第四個禮拜四)依照獨立研究機構對執行進度和最新情勢的評估,發表年度氣候報告,接著國會與內閣就報告與國家預算狀況進行討論,並且每五年還要依照《巴黎協定》和荷蘭減碳目標檢討氣候政策。

接受採訪的荷蘭綠色左派國會議員范德里
接受採訪的荷蘭綠色左派國會議員范德里。攝影:賴慧玲

誰來買單?挑戰正要開始

雖然制訂氣候協議與氣候法的過程堪稱順利,但范德里不諱言,荷蘭今後仍有不少挑戰亟待解決。

儘管氣候法和氣候協議普遍獲得社會支持,但談到工具細節,比方「誰要為轉型的哪個部分付錢?」「企業界是否付出應付成本?」就會變得敏感。例如對民眾來說最有感的「住宅」,儘管該部門減碳配額最低,仍引起不少騷動。為此,氣候與能源政策部長接受荷蘭永續能源協會(NVDE)專訪時,便不斷強調會幫大家看緊荷包,「做到對社會而言最低的成本,是氣候協議成功的先決條件。」

除降低成本,公平承擔也很重要。范德里認為,過去政府對工業太友善。「如果你看相關研究,會發現納稅人負擔了大部分費用,民眾覺得這不公平。如果他們看到大企業不付錢,那我們在說服民眾付出更多時就會有問題。所以為了強力且公平的政策,需要相當額度的碳稅!」他所屬的綠色左派一直將對工業部門課徵「碳稅」列為重要政策手段。近期荷蘭中央銀行也發布一項支持課徵碳稅的報告,「因為他們擔心金融的穩定性,也覺得政府的氣候政策進度不夠快。」

目前荷蘭民眾必須負擔兩種能源相關稅負,一個是「能源稅」,使用天然氣(暖氣和發電)超過定額後需額外付稅,另一為「永續能源附加費」(sustainable energy surcharge),一半由納稅人支付,一半由工業支付,用於補貼再生能源。為獲得足夠資金達成氣候目標,氣候法可能會調高上述稅額。但他認為,將能源稅的暖氣與發電區分開來調整稅額,可以減少民眾負擔,並能帶來額外的推力將天然氣暖器系統轉型為全電力或其他的供暖方式。

台夫特理工大學能源系統分析教授布洛克(Kornelis Blok)同意,碳稅可以釋出訊號讓投資方朝正確方向前進,是相當重要的政策工具,但也表示相關產業可能遭受打擊,必須透過一些制度設計加以折衝、平衡。他也認為目前氣候協議與氣候法的目標,與將全球升溫幅度控制在1.5度C以下(或略低) 一致,但細節仍不夠具體。「他們(聯合政府)已經上任超過一年了,必須善用時間處理配套政策,」布洛克教授提醒:「光靠企圖心無法改變世界,最終還是需要有具體的政策措施來落實!」(繼續閱讀【進擊的荷蘭二】

巴黎氣候峰會上的尤達大師:「願100%清潔原力與你同在。」(作者攝)
巴黎氣候峰會上的尤達大師:「願100%清潔原力與你同在。」攝影:賴慧玲

※本文與低碳生活部落格合作共同刊出

參考資料 

 

作者

賴慧玲

環境圈的雜食動物,練習當好一名研究者、記者和翻譯。