習近平新政 上海進入強制垃圾分類時代:第一天的經驗與教訓 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

習近平新政 上海進入強制垃圾分類時代:第一天的經驗與教訓

2019年07月04日
文:武毅秀(中外對話氣候傳播項目負責人)
上海自7月開始強制垃圾分類,引發全民熱議。中國第一個對垃圾分類「較真」的城市面臨哪些挑戰?

7月1日起,強制垃圾分類正式在上海實施。圖為上海閔行區一小區新建投入使用的垃圾分類廂房。圖片來源:武毅秀

7月1日早晨,上海的雨不小。然而,在我所居住的小區,兩位身披雨衣、穿著雨鞋的志願者阿姨一早就已經站在小區的垃圾投放點,對每一位前來扔垃圾的居民進行確認:「西瓜皮?濕垃圾扔這邊」。早起上班的小區住戶們意識到,扔垃圾,不再是一件隨心所欲的事。

從這一天起,《上海市生活垃圾管理條例》正式施行,上海人進入了「強制垃圾分類」的時代。

中國從2000年起就在包括上海在內的8個大城市試點垃圾分類。

但由於缺乏對居民分類習慣的培養和後續收集處理措施的不匹配,近20年的試點大都不了了之。直到2017年,在中國推廣「生態文明」的大背景下,發改委、住建部發布《生活垃圾強制分類制度方案》,中國城市才再次開始大力推行垃圾分類。

2018年11月,正是在上海,國家主席習近平在視察時表態「垃圾分類就是新時尚」。上海成為中國垃圾分類先行先試的「排頭兵」。

正式分類實施的前幾週,有關上海實施垃圾分類的討論已經達到了全中國關注、全網參與的熱度。

上海市政府在各個場合表態:「分垃圾,我們是認真的。」上海的強制垃圾分類,擔負著為全中國城市探路,並成為表率的重任。

破解「垃圾圍城」

當前中國已超過美國,成為全球產生垃圾最多的國家。而上海與全中國的大多數城市一樣,也面臨著「垃圾圍城」的威脅。2018年,上海市每天生活垃圾清運量接近2.6 萬噸。這意味著,平均不到16天,上海的垃圾就可堆出一座金茂大廈的重量。大部分的生活垃圾都被填埋或者焚燒。上海的老港垃圾處理場是亞洲最大的垃圾處理場,日處理垃圾2萬噸,肩負著上海市70%的生活垃圾處理任務。 一直以來,中國生活垃圾最主要的構成部分是廚餘垃圾(「濕垃圾」)。在上海,廚餘垃圾在生活垃圾中佔比達到60%

如此高比例的廚餘垃圾,為垃圾的末端處理製造了「根源性」的困難。傳統的垃圾處理方式,如焚燒、填埋,在遇到「濕垃圾」時效果都會打折:填埋易引發滲濾液和沼氣的二次污染,而焚燒則因濕垃圾熱值低易產生戴奧辛等有毒污染物,導致近幾年垃圾焚燒項目在中國屢因「鄰避」而受阻。將乾、濕垃圾從源頭有效分開,可降低進入填埋和焚燒環節的垃圾總量,也將提升這些環節的處理效果;而單獨分出的廚餘垃圾,則可以通過堆肥和產沼的方式進行資源化利用。

然而,從源頭把垃圾乾、濕分開,看似簡單,推廣起來卻並不容易。上海從2011年開始新一輪的垃圾分類試點,一直到2019年全市推進分類,儘管已經走過了八年時間,民眾的動員仍是一個巨大的挑戰,此次的垃圾「新政」也不例外。

看不懂的分類指引

學習過上海垃圾分類規則的人,難免不會為垃圾的類別名稱所困惑。乾燥的雞骨頭是「濕垃圾」,而濕漉漉的紙尿布卻屬於「乾垃圾」?臨近7月1日,有關「這是什麼垃圾」的討論讓很多人摸不著頭腦。

有不少業內人士指出,上海垃圾分類指引中的「乾」、「濕」垃圾之分,確有不夠清楚之處。如果從垃圾分類之後的具體流向與用途來理解分類規則,可能會對公眾更為有用。

所謂「濕垃圾」是指易腐性的菜葉、果殼、食物殘渣等有機廢棄物,便於之後進行堆肥等生物處理。而「乾垃圾」則屬於不易腐、非有害、且不可回收的其他垃圾。

「上海生活垃圾分類中的濕垃圾與其他城市垃圾分類中的『廚餘垃圾』基本接近」。專門解決垃圾回收問題的社會企業「R立方」創始人張淼表示,「乾、濕的提法,容易產生概念的混淆和困惑。如果想讓居民更好理解分類,需要讓大家了解不同類別的垃圾會怎麼處理,這樣公眾也更容易配合。」

商業生態工作室的創始人孫海燕也認為,在宣傳分類知識的時候,讓公眾知道「我扔的垃圾去了哪兒了」是重要的。「公眾需要知道,我做的分類是有價值的,」她說。

專門用於收集廚餘垃圾的車輛,7月1日前就已在上海投入運營多年。圖片來源:馬天傑
專門用於收集廚餘垃圾的車輛,7月1日前就已在上海投入運營多年。圖片來源:馬天傑

分好的垃圾去了哪兒?

前端垃圾分類後,在收集階段卻又被混在一起,形成「先分後混」的情況。這是很多中國垃圾分類試點傷害居民分類積極性的「罪魁禍首」。

值得一提的是,多位在上海從事垃圾分類研究和宣傳工作的人士均表示,上海自從2011年開始實施新一輪的垃圾分類以來,即開始逐步推行「全流程分類」,這意味著分類投放、分類收運、分類處置已經進行了一段時間,如今在城區內已經基本建立了全程分類系統。

在7月1日《上海市生活垃圾管理條例》生效之前,上海的乾、濕垃圾日處置量已基本匹配「產量 」。  

上海市靜安區綠化市容管理局副局長尤文堅介紹,目前靜安區的濕垃圾基本能夠達到百分之百的無害化處理。「靜安區與兩家企業建立了政府購買服務合作,將濕垃圾收回,製成肥料基質用於林業堆肥。7月1日之前,他們都已基本是全天候在工作。」

與此同時,可回收物主要通過全市3000多個「兩網融合」回收服務點進行回收。兩網融合,是指打通垃圾分類網絡和可再生資源回收網絡。尤文堅介紹,「對於高附加值的可回收物,我們遵從市場原則,鼓勵小區環衛服務人員自己去賣掉;對低附加值的可回收物,政府承擔托底的責任,通過補貼專業的第三方來回收,使其不至於虧本。」 

但是,在垃圾分類全面施行之後,垃圾回收處置能力的緊張確實存在。尤文堅表示,「強制垃圾分類之後,垃圾處理能力肯定是有缺口的」。這一說法也得到了上海市政府層面的證實。

上海市政府副秘書長黃融在接受採訪時表示,目前上海「濕垃圾分出量已達到每天6164噸,而當前的濕垃圾資源化利用能力在每天5050噸左右」。

垃圾分類後,如何確保末端處置能力跑贏前端的產量,面臨的挑戰仍然很大。

對此,上海靜安區愛芬環保科技諮詢服務中心項目總監郝麗瓊表示,「後端處理能力確實在不斷建設中,而後端也要求居民在前端分出更純淨的垃圾,這兩者是相互促進的關係。」 

動員難題

上海不僅明確了生活垃圾分類投放,還提出了「定時定點」、「撤桶並點」的要求。具體來說,垃圾桶集中放置在指定點位,居民只有在固定時間段內前往這些點位,才能投放垃圾。此外,條例規定,個人違規可處以人民幣50元以上200元以下罰款,企業違規最高可被罰款5萬元。

強制手段在新條例實施的第一天就已經顯示出威力。

7月1日當天,上海出動執法人員3600人次,檢查了居民小區、酒店、商家等企事業單位4216個,並開出623張整改通知單

處罰「動真格」是「新政」與此前試點的最大區別。

但強制分類的執行成本高昂。在垃圾分類實行的初期,一些社區必須安排專人在垃圾桶/垃圾房邊進行監管,以保證居民分類、投放準確。

因此,只有在監督者到位的情況下,垃圾桶才能開放,減少了居民投放的便利性。

所以,有社區代表呼籲,希望有更多的小區居民能夠作為志願者參與到這項工作中。 為此,郝麗瓊表示,「垃圾分類絕不能只看法律。這事根本上還要有兩個力量。一個是公民的自覺,一個是靠社區的支持和監督。」 

公眾參與

因為垃圾分類,上海的NGO和各種社會力量,廣泛的參與到了宣傳和推進之中。郝麗瓊帶領的愛芬團隊進行垃圾分類的社區宣傳和動員十幾年,而他們的經驗顯示,在中國的社區裡做垃圾分類的推廣,最為核心的成功因素,是來自社區的人際互動。 

「研究結果表明態度積極的志願者要比宣傳展板有效,」復旦大學環境科學與工程系博士後李長軍博士說。

他所在的復旦大學可持續行為研究課題組從2012年起研究影響居民長期實行垃圾分類的因素。他們的研究顯示,在社區裡敦促居民進行有效垃圾分類的主要因素,是與居民進行大量人際互動的優秀志願者。對比而言,之前為了鼓勵和推廣居民進行垃圾分類而探索的經濟鼓勵政策,如積分獎勵等,對於垃圾分類行為沒有顯著影響。

該課題組的帶頭人瑪麗.哈德(Marie Harder)教授也認為,推進垃圾分類應該有懲罰之外的方法。「如果居民對垃圾的投放時間和地點有顧慮,或者對分類有新的建議,他們與社區之間應該進行對話」。

之前也有媒體通過走訪發現,大多數垃圾分類成功的小區,無不具備良好的社區氛圍,居民具有參與社區的意識和熱情。

「垃圾分類是個公共議題,而不應該是一個監督和被監督的關係。」孫海燕認為: 「它最終應該通過推動社區共建來實現,提升的是社區的自治能力。」

按照中國目前的垃圾分類路線圖,到2020年底將有46個城市建成基本的垃圾分類處理系統,並在2025年擴展到大部分主要城市。

上海的經驗與教訓,必將為中國其他城市提供樣本和參照。