美國退出巴黎協定程序啟動 但談判桌上的影響力仍會持續 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

美國退出巴黎協定程序啟動 但談判桌上的影響力仍會持續

2019年11月05日
環境資訊中心綜合外電;姜唯 編譯;林大利 審校

美國總統川普將於5日啟動正式退出《巴黎協定》的程序。不過,根據氣候之家(Climate Home News)報導,儘管美國放棄了它協助促成的協定,其在聯合國氣候談判中的席位仍在。

早在2017年6月,川普便在白宮玫瑰花園宣告退出巴黎氣候協定的決定,而根據該協定的規定,今年11月4日,即巴黎協定生效三年後,是川普政府正式向聯合國氣候公約秘書處通報退出的第一次機會,

退出程序從開始到完成要花一年時間,也就是說將在2020年11月4日,美國大選後的第二天、格拉斯哥氣候談判開始前五天退出。


聯合國氣候行動高峰會9月間在紐約舉行,圖為川普出席畫面。照片來源:美國白宮

在川普剛上任的幾個月,還在考慮是否退出該協定時,當時的國務卿蒂勒森(Rex Tillerson)建議他留下,保留美國在談判桌上的位置。但是前英國和歐盟的首席談判代表、英國皇家戰略研究所研究員貝茨(Peter Betts)指出告訴氣候之家,他認為美國就算正式退出協定,仍將繼續在內部影響全球氣候變遷政策,實際上「他們會繼續留在談判桌」,

在川普執政前,曾在四任政府國務院工作的首席氣候律師比尼亞茲(Sue Biniaz)表示,在川普完成退出之前,「美國團隊預計將繼續參與」。美國會繼續參與談判中的決策、談判規則以及影響協議。貝茨說,自川普兩年多前宣布美國要退出《巴黎協定》以來,國務院官員一直持續參與其有關規範的談判,只是影響力比較小。這些規範應在美國明年正式退出協議之前定案。

即使在巴黎協定之外,美國仍將是聯合國《氣候變遷綱要公約》(UNFCCC)的締約國,而《巴黎協定》只是其中一部分。觀察人士認為,除非國務院停止派遣代表團──而這點可能性不高,美國外交官仍將參與談判和最終談判結果的制訂。在巴黎協定談判中,他們將被正式指定為觀察員,但將失去決策權和阻止共識形成的能力。

比尼亞茲認為,在那之後,美國會繼續以UNFCCC締約方和巴黎協定觀察員的身分參加;而這會是美國第二次處於這種位置,上一次是美國從未批准的《京都議定書》。

貝茨指出,儘管美國的地位將被削弱,但這個全球最大經濟體將繼續在談判桌上發揮影響力,「不可能完全無視他們。」

身為把中國推上談判桌並為巴黎協定奠定基礎的強力操盤手,「美國對全球氣候外交的本質和力道至關重要,」歐巴馬的首席氣候談判代表、布魯金斯學會資深研究員史特恩(Todd Stern)認為,退出協定後,美國聯邦政府雖繼續參與談判但角色就沒那麼重要了。

史特恩表示,由於巴黎協定大部分架構已經達成共識,談判必須集中在全球經濟脫碳的行動上。他說:「我不認為退出的川普政府會想在這個領域產生影響力,就算這麼做也沒有任何立場。但我不排除他們出現在無關巴黎協定的議題的可能。」例如在討論當氣候緩解和調適措施沒能避免氣候變遷影響時,如何處理損害責任的問題。

這個問題是否應在《聯合國氣候變遷綱要公約》或《巴黎協定》會議上處理,長期以來一直有所爭議。美國政府各有關當局都強烈反對這麼做,他們對於脆弱國家的賠償要求非常敏感。美國退出後,這個問題必須在談判主席的協助下,所有締約方談出個結果。

儘管氣候談判將繼續進行,而且美國可能持續參與,但川普的總統任期及其對氣候政策的退縮,仍然在全球政治領導階層中留下缺口,而且已經產生了一些後果。

在9月下旬的紐約聯合國氣候行動峰會上,川普意外現身,似乎與世界主要排放國未能大幅提升減碳企圖心有關。而他毀棄美國捐助綠色氣候基金(Green Climate Fund)20億美元的承諾,也使富裕國家手忙腳亂而未能填補空缺。

美國已經在他們覺得重要的地方發揮了影響力。明年他們是否留在談判桌上,「又有什麼關係?」一位資深的發展中國家外交官說。

一位歐盟資深官員也同意,美國退出將不會對談判產生進一步影響。他們在氣候之家報導中表示,自川普上任以來,美國在談判中一直「很有建設性」而且會繼續保持。

比尼亞茲說,美國正式從《巴黎協定》中退出或許顯示華府放棄了多邊秩序,但「這段時間也沒人有什麼別的期待」,「我認為全世界已經大致適應了美國退出這件事。」

美國也是如此。由州、城市和企業組成的聯盟正在推進減碳措施,以繞過聯邦政府實現美國的減排目標。該聯盟相信,他們的承諾仍然可以使美國實現其2025年減排目標(比2005年減少26-28%)的三分之二以上。

當然,如果民主黨在明年的美國大選中獲勝,一切可能都會翻盤。氣候變遷課題一向在美國大選具有舉足輕重的份量,每位有意角逐選戰的民主黨人都表態過要重返《巴黎協定》,而加入的程序只要30天。

參考資料

作者

姜唯

如果有一件事是重要的,如果能為孩子實現一個願望,那就是人類與大自然和諧共存。

林大利

於特有生物研究保育中心服務,小鳥和棲地是主要的研究對象。是龜毛的讀者,認為龜毛是探索世界的美德。