機動車成中國空污大宗 公路貨運污染有可能靠水路、鐵路緩解嗎? | 環境資訊中心

機動車成中國空污大宗 公路貨運污染有可能靠水路、鐵路緩解嗎?

2020年03月19日
文:高白羽(中外對話研究員)
中國過於依賴公路運輸的貨運結構是空氣污染管理的下一個難啃的骨頭。
相比公路運輸的污染排放,鐵運和水運更為清潔。圖片來源:Alamy

在中國,一輛重型柴油車的污染排放量相當於200輛小轎車的排放。生態環境部發布的《中國移動源環境管理年報(2019)》顯示,機動車等移動污染源已成為中國空氣污染的重要來源。其中,佔汽車保有量7.9%的柴油貨車,排放了60.0%的氮氧化物和84.6%的顆粒物,是機動車污染防治的重中之重。  

交通運輸結構的調整可能是中國未來五年管理空氣污染的重要戰場之一。專家在去年12月國際環保組織「亞洲清潔空氣中心」主辦的「中國藍天觀察論壇」上指出,改變以重型柴油車為主的貨運結構將是「十四五」(2021~2025年)綜合運輸服務發展規劃中的重點。

公路貨運污染凸顯 

重型柴油車污染較重,然而這些移動污染源的數量不僅沒有下降的跡象,還在逐年增長,2013年至2018年,柴油貨車保有量年均增長率達4.0%。根據能源與清潔空氣研究中心(CREA)最新發布的報告,中國在2015年至2019年期間,全國平均PM2.5下降27%,但二氧化氮僅減少了9%,臭氧更是不降反增,上升了11%。而交通運輸是中國第三大氮氧化物排放源,僅次於火電廠和工業;同時也是第二大臭氧排放源,對臭氧的貢獻佔總量的20%,僅次於工業。

生態環境部部長李乾傑在最近召開的2020年全國生態環境保護工作會議上說:目前「以公路貨運為主的運輸結構尚未根本改變」,這被他稱作當前生態環境管理仍然存在的短處和薄弱環節之一。

生態環境部在《中國機動車環境管理年報(2018)》中指出,越來越多的城市空氣污染正由傳統的煤煙型污染轉化成燃煤、汽車排放廢氣與二次污染物相互疊加的複合型污染。據1月中旬北京市人大披露的數據,移動污染源排放已超過燃煤和工業生產,成為PM2.5的首要來源,佔北京本地總排放的45%。

然而,柴油貨車的末端管理較為困難。生態環境部機動車排污監控中心研究員倪紅在中國藍天觀察論壇上提到,中國的貨運行業中個體戶佔多數,為降低成本,一些個體戶車主會在購買到的合規柴油裡摻其他成分,使用的部分機械也沒有經過環保核准,貨車超限、超載、超標排放的問題較突出,但是監管對象數量太多,監管部門沒有足夠的人力和精力,也無法保證監管後的改進效果。柴油貨車污染管理的另一個目標,還在於中國運輸結構的調整和優化。

「公轉鐵」「公轉水」背後的成本帳

相比公路運輸,鐵運和水運更為清潔。業內廣泛使用的一個數據是,鐵路單位貨物周轉量的能耗和污染物排放(氮氧化物和PM顆粒物)僅為公路的1/7和1/13,而內河航運單位周轉量的能耗和污染物排放為公路的1/14和1/15。推進「公轉鐵」(公路轉鐵路)、「公轉水」(公路轉水路),有助於空氣污染防治。

然而,公路運輸是目前中國貨運體系的主體。就國家統計局近十年的數據來看,公路承擔的貨物運輸量在76%上下波動,水運的佔比在近五年略有提升,但鐵運的佔比呈現下降趨勢。公路承擔了過多的煤炭、礦石、鋼鐵等大宗貨物長距離運輸任務,推動大宗貨物向鐵路和水路轉移的工作依然進展艱難。

一位交通運輸部專家在論壇上指出:這主要是扭曲的價格機制使然。公路運輸價格競爭激烈,在不同程度上存在過度競爭、壓低價格和超載問題,管理過程仍將漫長;而鐵運的市場化改革相對落後,運輸價格難以壓低,「在800公里運距以內的大宗貨物運輸,鐵路實現門到門的運輸費用普遍高於公路。」他說,「貨車運輸的價格也往往是一口價,但鐵路上卻有多項雜費要算。」

對於鐵路運輸的價格問題,國務院在2018年印發的《推進運輸結構調整三年行動計劃(2018~2020年)》中要求「深化鐵路運輸價格市場化改革,建立健全靈活的運價調整機制,發揮市場配置資源的決定性作用」,從而提高鐵路貨運量。但鐵路運價市場化改革目前成效頗微。

北京交通大學中國城鎮化研究中心主任趙堅最近在《財新》撰文指出,政府以行政手段來推動「公轉鐵」,最重要的是要解決鐵路貨物運輸效率和改善貨到時限來適應市場需求,這就涉及鐵路運輸管理體制問題,需要通過深化改革來解決。

趙堅在文章中說,目前中國鐵路運輸的管理體制仍是高度壟斷性的,這種行業壟斷是由中國國家鐵路集團有限公司(國鐵)通過「統一調度指揮、統一清算」維繫的。同時,多達18個鐵路局負責各自轄區內的調度指揮,形成一種碎片化格局。他認為,這是造成鐵路運輸企業缺乏活力,不能適應貨運市場需求的主要原因。在這個體制下,地方鐵路局必須依賴國鐵集團的統一清算,不能直接從市場獲得收入,不能自主決定運價,沒有投資和財產處置的權利,也沒有節約運輸成本的激勵。

同時,由於各鐵路局的管轄範圍過小,而中國鐵路貨物的平均運距在700公里以上,因此對大部分貨物的貨到時限無法做出承諾,無法適應快速變化的市場需求,不能融入現代物流體系,導致大量貨源的流失。此外,前述交通運輸部專家在論壇上亦提到,鐵路、公路、水路等運輸方式相對自成體系,跨運輸方式所需要的基礎設施的統籌規劃和建設協調不足,港口、物流園區和大型工礦企業鐵路專用線建設落後, 「連而不暢」、「鄰而不接」等問題仍然較為突出。

交通運輸部水運科學研究院副總工程師彭傳聖告訴中外對話:以水運為例,如果貨主企業沒有自備碼頭,水路中轉將貨物運到工廠所在地碼頭後,仍需要使用貨車從碼頭將貨物運到工廠,增加一次短程費用,「可能還不如一次性直接用貨車拉到工廠更節省企業運輸成本」。  

鐵運、水運的轉型之道

為了降低鐵運和水運的成本,發揮不同運輸方式的比較優勢和聯運效率,專家認為應加快市場化改革、做好基礎建設和運輸銜接。 對於如何激發鐵路運輸企業活力,趙堅認為最重要的是打破高度壟斷的鐵路運輸管理體制。他在前述《財新》文章中建議,可將18個鐵路局重組為三大「區域鐵路公司」。首先把國鐵集團轉變為控股公司,主要負責資本管理。三大區域鐵路公司負責各自管內的統一調度指揮,自主決定運價,具有投資決策財產處置的權利,成為真正的市場主體。

他告訴中外對話:作為對區域鐵路公司模式的改革探索,可先進行擴大鐵路局管轄範圍的試點——比如把哈爾濱鐵路局和瀋陽鐵路局重組為東北鐵路局,通過擴大鐵路局管轄範圍,降低鐵路貨物運輸發揮比較優勢的產業組織障礙。 而對於貨運基礎設施的不足,前述交通運輸部專家在論壇上建議,應繼續加大力度建設鐵路幹線和專用線,提升企業和物流園區方面的鐵路服務水平,促進綜合貨運樞紐無縫化銜接。

而就水運而言,彭傳聖認為,政府應該鼓勵貨主企業擁有自備碼頭,讓企業和港口有直接的聯繫,才能有效推動水運中轉。 對大宗貨物的運輸,鐵路和水路無疑可以從陸運承載更多。但對於小宗貨物來說,陸運至今卻仍擁有無可取代的優勢。

比如中國的快遞業務每年都在快速增長。國家郵政局數據顯示:2018年全國快遞服務企業業務量累計完成507.1億件,同比增長26.6%。但由於快遞具有時效性、小批量、服務效率要求高等特點,只能靠貨車來運輸,更會促進公路貨運量的增長。彭傳聖認為,隨著產業結構、能源結構的優化升級,貨物體積和重量會減少,但價值量會增長。而價值高的貨品,往往要求更快的運輸速度和更高質量的運輸服務,以鐵運和水運目前的速度和服務,都難以滿足這些要求。

小宗貨物公路運量的快速增長提醒我們:在為了管理空氣污染而改變貨運結構的同時,陸運自身的減排依然是一項迫切的任務。