趙家緯、周桂田/推動綠色振興打造台灣低碳韌實力 | 環境資訊中心

趙家緯、周桂田/推動綠色振興打造台灣低碳韌實力

2020年06月24日
文:趙家緯(台大風險中心博士後研究員)、周桂田(台大風險中心總計畫主持人)

「疫情讓地球喘息」的新聞在社群網路上大舉傳播,依據全球碳計畫的估算,因疫情之故,全球4月上旬的碳排放量較去年同期削減了17%,但6月初逐步解封之後,碳排放量則回升到只比去年同期減少5%(Le Quéré et al., 2020)。依據國際能源總署估算,2020全年碳排放量可較2019年減少8%,達到巴黎協定所需的減碳幅度(IEA, 2020a)。然而依照國際能源總署與國際貨幣基金會6月中發表的《永續復甦》(Sustainable Recovery)報告,若全球在後續振興預算中,能源轉型相關預算占比未能達到10%以上,則很有可能會導致碳排放量回升到過往水準(IEA, 2020b)。

圖1、採用永續復甦策略可確保全球碳排放量不會回升(IEA, 2020b)
圖1、採用永續復甦策略可確保全球碳排放量不會回升(IEA, 2020b)

蔡英文總統於6月4日接見全國環保團體代表時,表示:「我知道很多人關心,在台商回流下,如何更有效率的用水和用電;也有很多人關心,疫情後的振興與擴大內需政策該如何納入環境的思維,這些都是政府當前的課題。」(總統府,2020)此次發言為總統首次提及「綠色振興」(green recovery)概念;然而,相對於國際上具有未來與世代永續思維之振興政策或政綱,總統發言仍相當保守,缺乏前瞻視野。

蔡總統的第二次任期起始在台灣防疫有成與高聲望的基礎上,卻沒有顯示出帶領台灣人民跨出高碳、氣候貿易障礙之轉型決心,以及奠基台灣公民對全人類綠色貢獻的作為。目前政府針對各類高排碳企業的紓困案接連通過,4月份通過的1.05兆元紓困預算即將用罄之際,台灣推動綠色振興是否還有最後翻轉的機會?平庸的政策只會讓台灣在疫情過後,返回國際矚目的高碳出口國。

本文首先梳理了國際綠色振興作為,進而檢視台灣現行紓困與振興措施的「綠色程度」,再者彙整了本研究團隊所進行的相關民調結果,檢視台灣民眾對此理念的支持程度,最後提出具體政策建議。

圖2、臺灣1~5月發電結構變化 (資料來源:本研究)
圖2、臺灣1~5月發電結構變化 (資料來源:本研究)

國際綠色振興實踐

歐盟於5月27日通過總計7500億歐元的「下一代歐盟」(Next Generation EU)振興基金,強調加速履行歐洲綠色政綱(EU Green Deal),並以推動數位轉型為其重要目的。此次預算中,規劃了910億元用於建築能源效率提升和綠色供暖設備佈建,再生能源編列了250億歐元,潔淨車輛推動上則編列200億歐元,並設定五年內增加200萬個充電樁的目標,更規劃生產100萬噸乾淨氫。亦將公正轉型基金由原訂的75億歐元提升至400億歐元。但更重要的是,要求「下一代歐盟」的用途,均需符合永續金融分類指引中的「不傷害原則」(do no harm),確保不用於環境破壞性高的投資計劃,並將碳關稅、一次性塑膠使用稅明定為經費來源。

德國在6月4日提出為期兩年總計1300億歐元的振興方案,針對汽車業的振興,所有車輛都適用於增值稅(VAT)調降,但補助對象只限於電動車與油電混合車,補助達到6000歐元,更砸了25億歐元建充電樁。設計調高燃油運具的汽車稅機制,一推一拉加速運具電動化。另外撥付70億歐元在氫能發展上,10億歐元發展綠色航空與海運,20億歐元推動住宅節能修繕。總計400億歐元用於氣候相關事務,占振興方案的三成。

環顧東亞,韓國民主黨於4月份國會大選期間,提出綠色新政法,將2050年前達到淨零排碳列為選舉政見。韓國總統文在寅在6月1日第六屆國家緊急會議,宣布正式推行韓國綠色新政及數位新政兩大政策方向,強化雇傭安全網、提升就業安全,總投資達76兆韓元(約1.9兆台幣),將完善並擴大相關追加議題,並於7月份確定綜合計劃。目前在綠色新政的規劃上,包括推動100個打造智能綠色城市的先導項目、城市內設立新創園區鼓勵創新、支持100家環保公司商業化,提前替換為溫室氣體減量效果顯著的環保車輛和船舶,但目前尚未見到詳細的預算分配(邱虹儒、張景淳,2020)。

日本方面,目前安倍政府的振興方案中,尚未有具體氣候能源事項,但環境大臣小泉進次郎在氣候變遷綱要公約秘書處主辦的「六月氣候動能」(June Momentum)上宣示,將於9月初舉辦線上國際高階政治論壇討論綠色振興的重要性,後續與由大企業組成「日本氣候倡議」座談時,提出仿效歐盟綠色振興提案,研擬日本版的綠色振興。

疫情並未讓台灣環境喘息

相較於國際主要經濟體因疫情之故,導致排碳量降低。台灣因防疫成效較佳,未出現大規模封城情形,因此對能源消費的衝擊較低。截至5月底為止,台灣今年電力消費量較去年同期成長1.2%,主因乃是工業部門用電量成長了2.6%,尚未因供應鏈衝擊導致用電量削減。

但好消息是,因降低空污之故,今年度的燃煤發電量仍可維持在較去年同期減少6%。在運輸用油方面,截至5月底為止,台灣用油量也較去年同期增加0.5%。耗能產業方面,截至4月底為止,石化業與鋼鐵業的工業生產指數均較去年同期減少2~3%,電子業則是大幅增長24%。從上述趨勢可知,台灣並未出現疫情讓環境喘息的狀況。更可惜的是,台灣政府在這一波的政策作為中,更加深台灣環境負荷。

首先是台灣在低油價之際,仍以提供油價補貼作為紓困方式,如編列11億元,提供計程車司機共六個月,每個月2000元的油價補貼。此外,國際能源總署署長建議應利用低油價之際,推動化石燃料補貼改革。但檢視今年度漁業署的預算書中,仍對漁業用油編列了17億元的補貼,補貼額度較去年度增加22%。在5月審議通過中油預算中,也無視國際石油市場崩盤的狀況,仍然編列33.4億元進行海外油氣探勘。

此次受創甚深的航空與航運業,也是國際認為減碳難度較高的行業別。

台灣長榮與華航兩大航空業者排碳量合計約達1300萬噸,相當於台灣排碳量的5%。長榮、萬海等航運業者,其單位排碳量分別達6.2 克/延噸公里與10.9克/延噸公里,若要履行巴黎氣候協議,須將單位排碳量降至4克 /延噸公里以下(TPI, 2020)。法國、奧地利對其航空業提供紓困時,均趁機設立了綠色條款,如奧地利要求奧地利航空設下2030年時需較2005年減碳30%的減碳承諾,每年提升燃油效率1.5%,且要減少短程航班,促使乘客轉而選擇較低碳的鐵路運輸。然而交通部目前針對航空業近500億元的融資貸款信用保證,也已提供航運業165億元的融資貸款,但卻未在此時擬定任何在航空業減碳與航運業改善空污的綠色條款。

台灣公眾支持紓困綠色條款

依據Ipsos橫跨27國的最新民調,有38%的受訪者支持政府紓困應就產業擬定綠色條款,另有36%的受訪者認為減碳要求不應作為紓困的先決條件。對於綠色條款支持度較高的國家為中國(77%)、馬來西亞(59%)、墨西哥(57%)(Ipsos, 2020)。而風險中心於今年4月份進行的能源轉型民調中,亦設計了綠色紓困題組,了解台灣民眾對綠色振興政策的支持程度。

本調查中,首先詢問民眾是否支持在企業疫情紓困方案中,增加能源轉型要求,有59.8%的受訪者支持在肺炎疫情紓困方案增加能源轉型要求的作法,表示不支持者有29.3%。若就年齡層進行分析,18-29歲者支持的比例顯著高於其他年齡者,支持度達到67.5%。若從政黨傾向分析,泛綠政黨傾向者支持比例亦達到67.5%,顯著高於其他政黨傾向者。

圖3、對紓困方案增加能源轉型要求的支持程度。
題目:「因為疫情的關係,政府預估將花費1.05兆元拯救經濟。請問您支不支持政府將這些紓困方案加上『能源轉型』的條件、將錢用於幫助產業節能或是擴大推動再生能源上?」

本調查中,進一步調查民眾是否支持提供紓困貸款的同時,也需要求航空業設立減碳目標,並且投注低碳航空燃料的研發。本次調查的受訪者中,有77.2%的受訪者支持政府在肺炎疫情時提供航空業紓困貸款需附帶減碳要求,表示不支持的受訪者為13.3%。且進一步交叉比對後,發現18~29歲、學歷達到大學畢業以上者支持的比例顯著高於其他群體。在地區方面,宜花東外離島居民不支持與無反應的比例顯著高於其他地區居民。

圖4、對航空業紓困方案增加減碳要求的支持程度。
題目:「因疫情的關係,政府提供航空業300億貸款作為紓困之用。請問您支不支持提供紓困貸款的同時,也要要求航空業設立減碳目標,並且投注低碳航空燃料的研發?」

依據經濟部評估,中美貿易戰併同疫情,將加速台商回台投資。然而台商回流對能源供需的影響,亦是各界極為關注的議題。風險中心研究團隊於2019年11月時,已提出應藉由產業篩選、強化能源使用評估制度以及要求廠商提出能源轉型承諾建立台商回流能源管理制度。因此本次民調中,詢問民眾是否支持針對台商回台投資,訂定能源效率審查制度,要求他們提出綠能使用承諾。調查顯示,有82.1%的受訪者支持訂定台商回台投資能源效率審查制度,僅8.3%不支持。交叉分析後顯示,30-39歲者支持的比例顯著高於其他年齡者、大台北地區居民支持的比例顯著高於其他地區居民、大學畢業以上者支持的比例顯著高於其他教育程度者。

圖5、對訂定台商回台投資能源效率審查制度的支持程度。
題目:「請問您支不支持針對台商回台投資,訂定能源效率審查制度,要求他們提出綠能使用承諾?」

上述民調結果顯示,針對「訂定台商回台投資能源效率審查制度」、「肺炎疫情紓困方案增加能源轉型要求」、「航空業肺炎疫情紓困方案增加減碳要求」等尚未納入政策議程的管制措施,均有六成以上台灣民眾支持。由於階段性減碳目標達成,亟需治理創新。本調查顯示民眾支持此類前瞻性作為,氣候與能源相關部會應擺脫行政窠臼,研擬更積極的管制措施。

三管齊下把握綠色振興歷史契機

世界經濟論壇的創辦人克勞斯·施瓦布(Klaus Schwab)博士強調此次疫情提供全球一個稍縱即逝的機會,去反思(reflect)、重構(reimagine)、重啟(reset)這個世界,因此將2021年世界經濟論壇的主題設定為「全面重啟」(The Great Reset),倡議全球經濟振興,應要致力於打造更公平的市場環境,推動「利害關係人經濟」(stakeholder economy),而非只重視股東利益。確保投資能促進公平、永續發展等共同目標,引導資金應著眼長遠利益,打造更具韌性、公平與永續的全新制度。更要利用第四次工業革命創新來增進社會公益,解決健康與其他社會問題(Schwab, 2020)。

爰此,台灣不應該自滿於當前的防疫成效,而應掌握國際趨勢,藉由綠色振興措施提升其低碳競爭力,方能提升台灣的韌性(周桂田,2020a)。本文提出「提升前瞻基礎建設的綠色含量」、「把握碳定價機會之窗」、「增進環境管制強度」三項具體政策建議。

今年9月起行政院將提出第二階段前瞻基礎建設預算編列規劃,預算額度達到5100億元,為台灣面對後疫情時期最重要的公共投資契機。第二階段中,前瞻基礎建設特別條例規劃的「綠能」、「數位」、「水資源」、「軌道」、「城鄉」等五個明文投資項目,亦呼應歐盟強調振興措施應促進綠色轉型與加速數位化的政策方向。建議國發會進行第二階段規劃時,應該依據「綠能建設上應以節能、儲能與氫能發展為重」、「城鄉建設需有助於人本交通、運具電動化與循環經濟」、「水環境建設需以重建生態韌性為優先目標」等三大原則進行規劃,方可同時發揮刺激景氣與促進轉型的立法目標(趙家緯,2020)。

因疫情之故,導致全球油價走低,依據世界銀行4月份的市場預測,全球化石燃料價格從今日到2025年時,價格均會低於2018與2019年的水準(World Bank 2020),故可預期台灣油價、電價將會維持低檔。低能源價格之際,正適合推動能源稅或碳費等措施,促使化石燃料使用的外部成本可確切納入能源價格。一方面可促使企業不至於因能源價格下跌降低節能投資意願,另一方面收取的稅費亦可補充國庫財源。

為了因應此公共健康緊急狀態,台灣採取了許多前所未見的高強度管制措施,例如禁止口罩出口、生產線的徵用、強制佩戴口罩等。然而依據能源與潔淨空氣研究中心(Centre for Research on Energy and Clean Air)分析,台灣一年因使用化石燃料所排放的空氣污染衍生的健康衝擊達到160億美元,約為GDP的2.6%(CREA, 2020),早死人數約在16000人以上。因此若政府真的以民眾的健康為重,更應增進環境管制強度,降低空污衍生的健康外部成本。如歐美許多城市,為了確保解封後,仍可維持城市的空氣品質,已規劃擴大燃油車行駛禁制區、提升塞車稅等措施(趙家緯,2020b)。

反觀疫情控制得當的台灣,行政院卻遲遲未核定攸關台灣空氣品質的「空氣污染防制方案(109年至112年)」,導致台灣民眾暴露在另一場公衛危機之中。而過往台灣能源與環境管制上的一大瓶頸,乃是不願意對於工業部門採用高強度的管制措施。但此次口罩國家隊建構中,可明顯看到經濟部為廠商設定嚴格的產量要求,甚至介入製程調校。在氣候緊急狀態,能源與環境主管機關亦應採取此思維,主動介入耗能產業老舊製程的汰換,而非依循過往的消極心態,將環境公共財的守護,寄託給廠商的自願性承諾。

過往六個月中,已見證COVID-19此系統風險對全球政治、經濟、社會的劇烈影響,而台灣有幸藉由「精準防疫」擋住了疫情的衝擊,有餘裕等待疫苗開發完成,但面對另一影響更為廣泛的系統風險——氣候變遷,則是沒有任何疫苗。

如同國際能源總署署長Fatih Birol 所言:「未來三年的政策作為將會影響未來30年的排碳趨勢。」警告若各國未來半年進行振興政策規劃時,未納入綠色振興思考,將會導致排碳量回升至2019年的水準,使得抑制增溫於1.5度以下更形困難(Harvey, 2020)。

台灣同樣站在這個歷史的十字路口,COVID-19不僅提升台灣國際形象,更加速重塑供應鏈(周桂田,2020b)。然而倘若執政者未趕上國際對於綠色振興的討論,仍執迷於回到一切如常的經濟模式,「Taiwan Can Help」的國際形象,將會被下一次氣候變遷績效評比全球倒數的排名,全面粉碎。

※ 本文轉載自台大風險中心

參考資料

  1. Centre for Research on Energy and Clean Air, 2020, Quantifying the Economic Costs of Air Pollution from Fossil Fuels.
  2. Harvey, F. 2020. World has six months to avert climate crisis, says energy expert. Guardian.
  3. IEA, 2020a. Global Energy Review 2020: The impacts of the Covid-19 crisis on global energy demand and CO2 emissions. OECD:Paris.
  4. IEA, 2020b. Sustainable Recovery:World Energy Outlook Special Report. OECD:Paris.
  5. Ipsos. 2020. Global public evenly divided on limiting recovery aid to the green economy.
  6. Klaus Schwab. 2020Now is the time for a 'great reset.' World Economic Forum.
  7. Le Quéré, C., R.B. Jackson, M.W. Jones, A.J. Smith, S. Abernethy, R.M. Andrew, et al. Temporary reduction in daily global CO2 emissions during the COVID-19 forced confinement. Nature Climate Change (2020)
  8. Transition Pathway Initiative. 2020. TPI tool for Shipping.
  9. World Bank. 2020. Commodities Price Forecast. April 2020.
  10. 周桂田,2020a,佛係氣候治理急待翻轉,經濟日報名家論壇,2020年4月8日。
  11. 周桂田,2020b,破壞性新常態 牽動臺灣發展藍圖,經濟日報名家論壇,2020年5月14日。
  12. 邱虹儒、張景淳,2020,韓國宣布實施綠色新政,為拓展後疫情時代構建示範型經濟基礎建設,將推動城市基礎建設綠色轉型、建構綠色產業創新產業鏈、擴大低碳分散型能源等三大主軸,能源知識庫。
  13. 趙家緯,2020a,納入綠色振興概念才是真前瞻,環境資訊電子報。
  14. 趙家緯,2020b,切莫重回舊常態 城市人本交通促進綠色振興,環境資訊電子報。
  15. 總統府,2020,接見全國環保團體代表 總統:兼顧經濟發展和環境永續 是第2任期不變的目標