連杜特蒂都推不動 菲律賓《國土法》坐困30年 土地規畫落入地方把持 | 環境資訊中心

連杜特蒂都推不動 菲律賓《國土法》坐困30年 土地規畫落入地方把持

2021年09月02日
環境資訊中心綜合外電;黃鈺婷 編譯;林大利 審校

菲律賓《國土利用法》自1994年提出後,經過將近30年仍坐困國會,就連總統杜特蒂都推不動。《菲律賓調查記者中心》(Philippine Center for Investigative Journalism,簡稱PCIJ)指出,關鍵人物可能是參議員維亞(Cynthia Villar)。

維亞目前擔任國會的環境、自然資源與氣候變遷委員會主席,掌握排審大權,卻擱置了至少三項自然資源保護的相關法案,其中就包括《國土利用法》(National Land Use Act)。

維亞的丈夫曼尼・維亞(Manuel “Manny” Villar Jr.),是菲律賓前參議院議長與首富,也是該國最大建設公司「維斯塔地產」(Vista Land and Lifescapes)的董事長。該公司旗下擁有眾多子公司,根據其官網,菲律賓有超過40萬戶樓房都是該公司所建。


菲律賓參議員維亞(Cynthia Villar)疑因利益衝突擱置《國土利用法》。圖片來源:Senate of the Philippines

丈夫為地產大亨 維亞疑因利益衝突卡《國土法》

維亞是知名的環境保護支持者,她尤其支持生物多樣性與野生動物保育專案。然而,保育團體「食猴鵰基金會」(Haribon Foundation)倡議專員佩德拉哥薩(Samson Pedragosa)說,維亞與《國土利用法》之間,有很明顯的利益衝突,因為《國土利用法》的目的就是為了建立明確的土地利用標準,以限制開發。

環境、自然資源與氣候變遷委員會副主席、參議員卡耶塔諾(Pia Cayetano)告訴《PCIJ》,在參議院,「任何法案的委員會聽證時間安排,都是主席的特權。」

眾議院已經通過《國土利用法》與《永續森林管理法》,移交參議院審理。但這兩項法案與《替代礦產管理法》,都還卡在維拉主導的環境、自然資源與氣候變遷委員會,因此得在下一屆會期重新提案。

地方政府主導土地利用規劃 照買家需求畫地目

菲律賓的土地利用目前由地方政府管轄,但各地的土地規劃是否符合國家計畫,卻沒有監管單位把關。

農運團體「Kaisahan」政策倡議專員阿瓦瑞茲(Kimberly Alvarez)說,土地資源有限,但其利用卻未受管制的狀況,造成土地利用與管理間產生衝突。像是提升糧食自給率與建立具氣候韌性的土地利用發展規劃,有時候就會與營建、工業開發等相互衝突。


不同目的的土地規劃方式可能會相互衝突,因此需要以國家為整體的土地利用規劃。圖片來源:Pixabay

菲律賓環境與自然資源部(Department of the Environment and Natural Resources, DENR)2012年的數據顯示,有超過12萬公頃的農地變更為非農業用地。

《國土利用法》的目的就是要解決這些問題:創設一個負責審核與合理分類用地的機構,且此機構也會草擬計畫,指導地方政府的開發作為,訂定規則禁止在危險地區興建住屋、為食安保留農業用地,以及劃設保護區(如森林廊道)等。

馬尼拉天文台執行長拉維納(Antonio La Viña)說,當土地利用規劃的權限掌握在地方政府手中,問題叢生的「點狀分區」(spot zoning)現象就會非常猖獗:地方政府依照購地者的需求分區,例如把明明最適合作為農業或森林用地者,劃為住宅區。

《國土法》坐困國會近30年 四任總統都推不動

自1994年第一次提出的《國土利用法》,經過將近30年仍坐困國會,儘管期間總統杜特蒂與三任前總統艾奎諾三世、雅羅育與羅慕斯都曾大力推動該法。

總統杜特蒂曾要求國會在2019年之前通過《國土利用法》,但在第17屆會期中,維亞仍將5部與土地利用相關的法案卡在委員會中,使其停留在立法過程中的第一階段。


菲律賓總統杜特蒂曾要求國會在2019年之前通過《國土利用法》,但法案至今仍坐困國會。圖片攝於2018年。圖片來源:Republic of Korea(CC BY-SA 2.0)

2018年,公民團體組成聯盟力促參議院通過法案。根據《菲律賓之星》報導,他們說,「維亞毫無作為,就連最基本的召集委員會討論法案都沒有。」

維亞在2019年告訴記者,這部法案將引起各地市長的怒火,因為他們的地方自治權將被剝奪,並回歸中央。她向媒體《Rappler》直言,「沒有國會會做出這種事⋯⋯他們想將權力集中在中央?我不想這麼做。」

地產開發商也想維持現狀 地方政府比較好「喬」

拉維納說,維亞的房地產事業可能會受這些法案影響,因為土地利用政策將會限制特定地區的開發,此後建商就沒辦法在任何他們想要的地方蓋房子。

「土地利用法將明定哪些地方可以營建,哪些地方不行。菲律賓建商的問題是,他們總是在找地方買地,以等待時機施工」,拉維納說。「這也是為什麼國土利用法案會和維亞產生利益衝突。這部法案將會限制他們囤地、限制他們的建地選擇,尤其是那些他們已經買下來的土地,可能會更受影響。」

食猴鵰基金會的佩德拉哥薩說,菲律賓最大的地產開發商組織「房地產與建商商會」(Chamber of Real Estate and Builders’ Associations, Creba),也比較希望繼續由地方政府掌管土地利用規劃,因為「他們比較好講話」。

佩德拉哥薩說,在《國土利用法》的規範下,地方政府的權限還是可以保留,只是會受到國家政策的限制。

拉維納也說,Creba畢竟是商業組織,他們會遊說地方政府或住宅與都市發展部,「給他們更多自由,好在任何他們想要的地方蓋房子。」


保育團體指出,相較於受中央監督,地產商更傾向於維持現狀,由地方政府掌握土地規劃權責。圖片來源:travel oriented(CC BY-SA 2.0)

Creba主席戈拉耶布(Charlie Gorayeb)則告訴《PCIJ》,他們支持法案,但任何提案都應該尊重現行法律——他所謂的現行法律,包括1991年頒布、給予地方政府重新劃定地目權限的《地方政府法》。

維亞則拒絕接受《PCIJ》的採訪,也未回覆《PCIJ》兩次寄出的正式信函,其中包含為何將法案束之高閣,以及利益衝突等提問。

參考資料

作者

林大利

於特有生物研究保育中心服務,小鳥和棲地是主要的研究對象。是龜毛的讀者,認為龜毛是探索世界的美德。

黃鈺婷

環境資訊中心英文編譯,目前主要負責東南亞環境新聞。