自2014年中國宣布「向污染宣戰」以來，空氣品質得到了大幅改善，全國平均PM2.5水平從2013年的72μg/m³下降58%，至2021年的30μg/m³，霧霾治理取得階段性勝利。現在，中國開始將重心轉向「看不見」的污染物。
在全中國「兩會」、「十四五」規劃和2035年願景目標綱要中，「新污染物」成為頻頻被提及的熱門詞彙。不同於霧霾的顯而易見，潛移默化中給環境和健康帶來長期累積損害的新污染物是一種「隱形的污染」，治理難度比可見的污染更大。
有毒有害化學物質的生產和使用是新污染物的主要來源。今年5月，中國國務院發布了《新污染物治理行動方案》（以下簡稱「行動方案」），開始系統地展開有毒有害化學物質環境風險篩檢和評估，並將對首批列入重點管控清單的化學物進行限制和禁用。該方案有望填補中國化學品管理上的漏洞。
揭開「新污染物」的面紗
很多所謂的新污染物其實不「新」。生態環境部的負責人在記者會上解釋，之所以稱為「新污染物」，一方面是它們相對於常規污染物，如二氧化硫、氮氧化物等並不為公眾所熟知；另一方面是隨著對化學物質環境和健康危害的認識不斷深入，環境監測技術的不斷發展，可能被識別出「新」的危害和污染物。
新污染物的本質是化學物質，美國國家環境保護局（United States Environmental Protection Agency, 簡稱EPA）稱之為新興關注的化學物質（Chemicals of emerging concern）。這些化學物質與我們近在咫尺，它們普遍存在於藥品、化妝品、殺蟲劑、清潔劑等工業和日用產品中，比如洗髮精中的甲醛、牙膏中的塑膠微粒、食品包裝中的鄰苯二甲酸酯、電視機中的某些阻燃劑，以及肥皂中的抗菌劑等。它們之中的許多被使用並持續釋放到環境中，即使數量非常少，也可能會帶來長期潛在的負面生態和健康影響，如水生動物和人類的內分泌失調、產生抗生素抗藥性等。
中國現有的環境品質標準、排放標準、污染物名單主要針對常規污染物。大部分常規污染物分別被納入《有毒有害大氣污染物名錄》和《有毒有害水污染物名錄》，並根據《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等法規受到相應管理。
「如抗生素、塑膠微粒、全氟化合物等大部分新污染物，還沒有被納入大氣、水、土壤的環境品質標準，環境監測也不多。」深圳市零廢棄環保公益事業發展中心高階專案主任何玲輝說：「新污染物在政府和公眾的視野中一直處於『隱形』狀態。」
填補化學品管理漏洞
「行動方案」將通過對有毒有害化學物質環境風險篩檢和評估，確定需要重點管控的新污染物，進而對重點新污染物實行全程管控，包括對生產使用的源頭限制、過程減排和末端治理。「行動方案」提出，到2025年，完成高關注、高產（用）量的化學物質環境風險篩檢，完成一批化學物質環境風險評估。
「『行動方案』體現了以環境風險預防為主的治理策略。」北京大學環境科學與工程學院劉建國研究員說：「這是填補中國危險化學物質品監管漏洞的重要一步。」
由於長期侷限於以職業安全管理為主導的化學品管理體制，中國的化學品一直存在較大的盲點，主要關注易燃、易爆和劇毒等「急性」危害，對隱蔽的、長期性的環境健康風險重視不足。
「中國除基本掌握現行危險化學物質管理體制控制範圍內的2800多種『危險化學品』的危害資訊外，對市場上現有的數以萬計的可能具有潛在環境和健康危害的化學品，缺乏基本的風險資訊與認識。」劉建國說。
「行動方案」提出將在今年發布首批「重點管控新污染物清單」。列入清單的化學品將被採取禁止、限制、限排等環境風險管控措施。同時，行業監管部門將修訂《產業結構調整指導目錄》，逐步淘汰部分農藥、獸藥、化妝品和工業化學品。方案還提出強化環境影響評估，對涉及新污染物的計畫有嚴格要求。隨著化學物質環境風險優先評估計劃的持續展開，該清單將會動態更新。
此前，「行動方案」的徵求意見稿曝光過一份重點管控新污染物清單（2021版），列出了28種化學物質，主要包括國際公約管控的持久性有機污染物、內分泌干擾物，以及抗生素。
加強消費品中的化學品管理
中國是世界最大的化學品生產國和消費國。全球範圍內，化工行業每年的總收入約為4 兆美元，而中國占了近半壁江山，大約是全球總收入的45%。截至2020年，中國國內化學品消費額約為1.77兆美元。化學物質作為不可缺少的生產材料，在醫藥、農藥、化學肥料、塑料、紡織纖維、家裝材料、洗衣粉、化妝品等產品中廣泛應用。
消費品中的有害化學物質超標問題一直以來埋藏在質監局（中國國家質量技術監督局）公佈的「不合格產品」資訊中。深圳市零廢棄環保公益事業發展中心收集了從2019年到2021年期間，歐盟非食品類消費產品的快速警報系統RAPEX（The Rapid Alert System for Non-food Consumer Products）通報的1300條產地為中國的不合格產品訊息，以及中國國家、省、市三級市場監督管理局公佈的1700多條抽檢不合格的訊息，涵蓋服裝、電器、文具、玩具、家用紡織品、包包、鞋等常見的日用品。他們對不合格訊息中的化學物質不合格項目進行了統計。結果發現，超標的有害化學物質累計有100多種，其中最常檢出的化學物質是鄰苯二甲酸酯。
鄰苯二甲酸酯是一種會干擾內分泌系統的化學物質，具有生殖毒性，可能通過皮膚接觸或呼吸系統進入人體，干擾體內激素，影響生殖和發育，對孕婦和兒童的危害尤其嚴重。
「在生產過程中對有害化學物質的管控不嚴是超標的主要原因。」何玲輝說：「但同時，我們也注意到，目前所有消費品中，強制性適用國家標準的化學品種類有限，大多數的持久性有機污染物、內分泌干擾物這類新污染物都沒有列入，或僅列入某種產品。」
何玲輝介紹，持久性有機污染物如全氟辛酸及其鹽類和相關化合物（PFOA 類）、短鏈氯化石蠟尚未被列入中國任何消費品類強制性適用國家標準，內分泌干擾物如雙酚A僅禁用於嬰幼兒奶瓶和在食品接觸材料中要求有限值。
「行動方案」有望加強對消費品中的化學品管理。方案提出將重點管控新污染物限值和禁用要求納入環境標誌產品和綠色產品標準、認證、標識體系，並且要求在重要消費品環境標誌認證中，對重點管控新污染物進行標識或提示。「行動方案」還提出將新污染物的含量控制要求納入玩具、學生用品等相關產品的強制性國家標準並嚴格監督落實。
「一種化學品產生人體健康危害或環境危害，不僅取決於其固有的危害特性，還取決於人或生物對該化學品暴露接觸的劑量。」劉建國說：「過去我們國家對於消費品中廣泛使用的各種化學品的『限制要求』比較有限，現以新污染物的名義將那些具有潛在環境和健康危害的化學品納入產品標準，這在一定程度上與國際流行的產品中化學品管理潮流接軌，是中國化學品管理又一個顯著的進步。」
提升飲用水風險控制
長江、黃河兩大流域是中國重要的水源地，其流域沿岸也有大量的工業設施。「行動方案」將在長江、黃河等流域和重點飲用水區域和部分產業開展新污染物治理試點工程。此前，「行動方案」徵求意見稿公佈的重點管控新污染物清單中，抗生素、全氟辛酸（PFOA）、全氟辛基磺酸（PFOS）都與近年來備受關注的飲用水污染情況相關。
2020年，《瞭望》新聞周刊一篇關於長江流域抗生素污染的調查報導指出，長江流域抗生素濃度偏高，平均濃度為156ng/L（奈克/升），高於歐美一些發達國家（低於100ng/L）。
環境中抗生素污染會誘導產生抗生素抗藥病原菌和抗生素抗性基因，它們通過食物鍊和食物網對人體健康和生態環境構成潛在威脅。《瞭望》的該篇調查報導被中國民主促進會中央納入了兩會提案，引起了政府的重視。
2021年，清華大學研究團隊在《歐洲環境科學》（Environmental Sciences Europe）上發表的一項研究顯示，中國66個城市和地區的飲用水中含有較高程度的全氟和多氟烷基物質（PFAS），其中有城市PFSA濃度最高達到502.9ng/L。超過40%的被研究城市中飲用水污染情況，超越了美國加州2019年發布的健康建議值，即PFOA 5.1ng/L和PFOS 6.5ng/L。
在動物研究中，全氟化合物的暴露與多項不良健康後果有關，其中包括睾丸癌和腎癌發病率升高，生育力和繁殖力下降，以及免疫抑制和甲狀腺疾病。
今年3月，中國修訂了《生活飲用水衛生標準》，在強制標準和水質參考指標裡納入了更多的污染物。其中，全氟化合物等新污染物已經被納入水質參考指標。抗生素還未被納入飲用水標準。
「行動方案」提出，在2025年年底前，初步建立新污染物環境調查監測體系。據生態環境部組織國家環境分析測試中心介紹，目前已經開發了抗生素、全氟化合物、揮發性有機物以及持久性有機污染物等重點新污染物分析方法。生態環境部將協調推動相關研究機構新污染物環境監測數據共享機制的成形。
針對全氟化合物的治理與替代，中國科學院生態環境研究中心研究員、環境化學與生態毒理學國家重點實驗室常務副主任鄭明輝在接受中國環境報採訪時表示，高風險化學品的替代研發在中國剛剛起步，將聚焦在新污染物的篩檢、毒性效應識別以及綠色替代品開發方面，以更多的研究成果為新污染物治理提供有力的科技支持：「我們要避免陷入替代品成為未來新污染物的惡性循環」。
「行動方案」還將從石化、塗料、紡織印染、橡膠、農藥、醫藥等行業中，選取一批重點企業和工業園區展開新污染物治理試點示範工程，採取替代和減排的措施，減少新污染物的源頭釋放，並且對污水污泥、廢液廢渣進行終端治理。
下一步：落實還需法律保障
由於新污染物的治理涵蓋一般工業化學品、藥品、農藥等多個類別，需要多個部門協調配合，實施綜合系統治理。「行動方案」由國務院發布，生態環境部作為領頭部門，將協調發展改革、農業農村、衛生健康、市場監管、藥監等十多個部門共同來參與推進新污染物治理工作。
「這不僅從國務院的層級協調各部門確保治理「行動方案」的落實，更將有利於從此建立一個跨部門的國家化學品管理協調機制，為未來中國化學品管理體制的持續改善提供了一項重要的有利條件。」劉建國說。
儘管「行動方案」提出了一系列目標和時間表，但有專家認為，落實治理方案還缺乏法律援手。
中國目前尚未頒布化學物質環境管理的專門法律法規。生態環境部環境規劃院院長、中國工程院院士王金南曾經撰文指出，「行動方案」中要求企業落實資訊報告和環境風險防控責任缺乏法律授權；對有毒有害化學物質實施強制性淘汰和限用措施也缺乏法律授權。
目前，中國首部國家層面的化學品管理法律《危險化學品安全法》正在徵求意見中。有業界人士認為，該法律有可能僅僅是《危險化學品安全管理條例》的升級版。
一直以來，中國奉行的是以「安全生產」為主導的化學品管理體系，主要負責部門是應急管理部，其前身是國家安全生產監督管理總局。《危險化學品法》也是由應急管理部起草的。
危險化學品在中國被默認為易燃、易爆，對環境和健康造成即時損害的化學品。由安監部門主導的，以防控安全事故為核心任務的《危險化學品安全法》，可能對化學品在非事故狀態下的生產、使用過程中對公眾健康和生態環境造成的長期影響缺乏考慮。
「行動方案」提及，將研究制定《有毒有害化學物質環境風險管理條例》。有業界人士認為，該條例有望健全化學品管理，打開更多環境風險管理的空間，賦予生態環境部更大權力。
「作為世界化學品生產、消費大國和發展中國家，中國的化學品管理面臨著遠比其他國家更為複雜的經濟、技術和管理局面。」劉建國說：「新污染物治理是一個循序漸進的過程，「行動方案」符合中國的國情，也體現了中國正在由生產安全向以保障生態環境安全和人民健康為主旨的化學品管理方向轉變。」
※ 本文轉載自中外對話〈中國向「新污染物」宣戰〉
