鯨豚是現存地球上體型最大的哺乳類動物，全世界物種約90多種，在台灣周邊海域發現了32種，可說是海洋生態系的重要指標。鯨豚族群或個體間，十分依賴聲音，具備社交、溝通、定位等功用。而各種海洋中的人為噪音，像是船運、海事工程及探測聲納，最嚴重情況將傷及鯨豚、甚至直接死亡。
我國近十年來推動離岸風力發電建設，到2024年已安裝超過300組風機，全部採用固定式水下基礎，超過700支樁打入海床中。而這十年來，只要是允許施工的海況條件下，各開發商及施工單位就會安排施工船舶，進行打樁、鋪纜、裝機、填石等作業，其所產生的巨大水下噪音對生態影響問題，如不積極管理、減緩破壞程度，恐加劇台灣西岸外海生態惡化。
制度建立前各方利益角力
離岸風場開發製造的水下噪音問題複雜，最嚴重足以造成海洋動物傷亡，而為保護指標性的鯨豚物種，除了採用打樁減振工法、氣泡幕降噪等技術外，鯨豚觀察員屬於柔性的減輕措施。國內並無鯨豚觀察員或海洋哺乳類觀察員（Marine mammal observer，MMO）相關制度，初期曾由學界召開過學術研討會、座談會，邀請國外單位前來分享經驗，於是開始仿效國外稱之為MMO。
既然職稱上有「觀察員」，很容易聯想到「漁業觀察員制度（農業部漁業署檢查員觀察員及歸詢員管理要點）」，是由官方委託民間機構召聘及派任。然而，推動遠洋漁業觀察員制度最大的驅動力是來自國際漁業管理組織，其要求不得超捕高價漁獲。其次，跟鯨豚專業較有關的人才，當屬在學界從事或承接鯨豚生態研究計畫的學者與研究人員，以及從事賞鯨業的解說員。
因此，從制度起草前，就發現在檯面上有二種聲音，大多數人倡議MMO應該要成立基金會或由公協會派任才能公正、獨立超然地監督開發單位，還有人建議曾從事鯨豚生態調查經驗者可直接擔任。
鯨豚觀察員市場利益究竟有多大？
台灣第一次出現MMO是在2009年的台美「台灣大地動力學國際合作研究計畫」（TAIGER），為探測深層海底板塊分布而使用超大聲的震爆聲源，受到多家保育團體抗議，迫使政府機關緊急委派學界安排監測計畫，及國內曾受過海洋哺乳類觀察員資格者上船。
這些監測計畫的預算及成果報告可從國科會資料庫查到，但對於當時MMO的薪資不得而知。
離岸風場開發單位繳交的環境影響說明書件中，在第九章執行環境保護工作所需經費內容應提出規劃預算，但表列方式為大項目的一式項預算，無從看出鯨豚觀察員的費用多寡。在2017年第一座示範風場開始興建至今，鯨豚觀察員的薪資從制度建立前後差異約漲了一倍。耳聞初期平均日薪約4000元至6000元，近期已高漲到8000元至1萬2000元。
試著概算一座風場聘僱鯨豚觀察員的成本，以500MW裝置容量安裝36支樁，打樁施工天數概估60天，每天聘請兩班制共16位日薪1萬元的觀察員，合計成本至少960萬元。開發單位大多將鯨豚觀察員工作轉包給施工單位，通常會再下包給其他公司，其綜合性管銷費外加30%至50%不等。
因此，鯨豚觀察員派任公司承攬一座風場相當於可獲利200至400萬元之間。國內離岸風場建置規劃2025年達5500 MW，鯨豚觀察員的市場規模應超過1.5億元，再加上現行制度手冊要求的被動聲學監測、水下噪音監測、觀察作業船等費用，保守預估上看15億元。
然而鯨豚觀察員實際領到多少薪資？可能與個人專業能力與經驗有關，但目前偏向買方市場，也就是雇主有較多選擇權利，只要資格符合、配合度高，薪資只是其次（同工同酬）。而相較於陸上工作的日薪，只要超過5000元已相當吸引人。
當日薪達1萬元以上，在船上連續工作28日（離岸風電從業人員符合勞基法第84-1條）就可領到相當於甲級船長薪水，還不用承擔開船及管理責任，各界人馬當然是搶破頭爭取。
鯨豚觀察員需要專業而非權力
主管機關在2019年委託我們執行鯨豚觀察員試辦計畫時，手無寸鐵（沒資源）加上基層人員剛上路（到職），欲效仿「漁業觀察員制度」，找來的審查委員亦不斷提出各種建議做法。我們在執行委託計畫當下已意識到，如果這制度無法從專業職能訓練為出發點，還不如不要有制度。其實在制度文件撰寫前，多次欲跟主管機關商榷，是朝法制還是指引？很遺憾，直到結案仍沒有得到答案，只有被要求在計畫成果報告中就盡量提出專業建議。
翻出當時最後繳給主管機關的指引草案，在概述中寫道：「本指引適用在海上打樁施工時，欲避免鯨豚受到水下噪音傷害的減輕措施之監測方法」，以及「鯨豚觀察員應受過合格訓練及累積海上工作經驗，才能獨立執行工作。本指引說明鯨豚觀察員在執行工作時，應遵守的作業流程、表單填寫方式、目擊通報要求及報告繳交規定等」。從草擬指引中，就預期鯨豚觀察員制度應該以專業為準則，而非給鯨豚觀察員有「喊停」的權力。
為了讓鯨豚觀察員的專業程度更有歸屬感，筆者在試辦計畫中提出制度名稱可用「台灣鯨豚觀察員（Taiwan Cetacean Observer, TCO）」，與英國MMO、美國PSO等有所區隔。在訓練時採用「觀察、記錄、通報」口訣，讓鯨豚觀察員可熟記操作程序，避免手忙腳亂。
2019年試辦計畫至今，從超過30班次授課經驗發現，觀察目擊是需要培養耐心、體力及經驗，在訓練時常提醒學員，鯨豚浮出水面換氣大多不會只有一次，只要有疑似目擊就要提高專注力去觀察海面。此外，鯨豚觀察員在目擊過程的重點，是快速地判斷出物種是否為鯨豚，並通報施工廠商達到減輕措施效果，並非從事海洋生態觀測或鯨豚個體調查，不同專業領域不宜混為一談。
在鯨豚觀察員培訓科目中，表單記錄是新手學習時較困難的環節，何時該填哪一張表單或是哪一些欄位？鯨豚觀察員在操作時只有3種表單，分別是「施工紀錄表」、「作業紀錄表」、「目擊紀錄表」。施工紀錄表會記載打樁工序發生時間，一般可跟施工船隊的航海日誌、打樁設備操作紀錄、環評要求的錄影紀錄等交叉對照。
作業紀錄表也是鯨豚觀察員的工作成果，每一位觀察員在不同觀測位置會有各自觀測紀錄，不可能會有一致的數據。就連在同一處位置紀錄全球導航衛星系統（GNSS）的經緯度座標也有差異，會隨著時間累積誤差或設備精準度而變化，這些在海上實習訓練課程皆會講述。
當有目擊通報時，鯨豚觀察員該做的只是看著目擊紀錄表通知施工單位。然而離岸打樁工程有其專業技術性、專案風險控管及海事安全擔保等複雜問題，欲由鯨豚觀察員控制暫停打樁或調整打樁工序，恐專業度仍不足矣。因此，制度修正上可無須著墨於是否該給鯨豚觀察員權力，而應加強要求專注工作與專業責任。
好的制度是善誘而非處處防弊
「鯨豚觀察員是最後一道防線」這是在2019年研擬制度草案時的心境，多少次在海上實習看到學員漫不經心，都會大聲提醒，「鯨豚觀察員的職責是保護鯨豚，目擊通報越慢就越會傷害到牠們」。
當年結案報告中，曾交給主管機關一份表單填寫技巧，在2020年公告的制度手冊中卻消失了。而近期主管機關招集培訓機構座談上，不是先談第四版制度的調整重點，卻強調說明：制度上的同等資格漏洞而不會填寫表單、培訓機構有弊端所以查核要求增多；這些聽起來實在是莫大諷刺。
翻開第三版制度手冊內容，先講培訓制度才談資格，到後段才看到作業程序，實在是難以理解。既然是制度作業手冊，就應先說明制度內容、作業流程、操作方式等，再來說從業人員資格要求及培訓方式。
細看制度手冊的用語像是在主張政府機關的權力，包含賦予培訓機構授課、要求鯨豚觀察員配合調查、規定開發單位應繳交的各式文件等，這是很典型的官僚作法，概由政府機關要求為依歸。
實際上，「台灣鯨豚觀察員制度作業手冊」並非經由立法程序公告，因缺乏法源基礎，就算開發單位有違規事實，也是根據環評法裁罰。當有發現鯨豚觀察員疑似表單紀錄不實、培訓機構及學員上課問題等，還未曾看到依制度作業手冊公告取消資格，反而看到從修正版本內容疊床架屋，不斷條列各種禁止規定，而語句含糊令人不解該如何辦理，這種防弊方式猶如破網捕魚。
讓「台灣鯨豚觀察員制度作業手冊」回歸指引本份，標準作業程序越簡單明瞭越好，才能促使從業人員專精。強烈建議主管機關辦理師資培訓課程，而不是採用資格認定方式，才能讓培訓機構水準一致提升。
而在監督與查核面上，應獨立出管審制度文件，主管機關定期公告符合資格的培訓機構、鯨豚觀察員名單，才能讓聘用透明達到監督成效。對於從業的鯨豚觀察員所寫紀錄表單應公開並受公評，才能減少個人執業上的弊端。
最後，十分建議政府機關擔任管審人員須先參加稽核訓練及鯨豚觀察員資格訓練，才能確切掌握查核要領與原則，亦無須假手他人。
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