狗兔雞花搬新家──輕鬆理解國土計畫，以及他為何重要

國土計畫的前世今生

在有土地管理法規之前，土地就已經被使用，因為沒有預先計畫，導致各地發展分散，不同使用混在一起。都市地區在日治時期開始有「都市計畫」，而其餘國土直到1974年才有「區域計畫」，當時期待透過管理規劃，翻轉很多地方發展各自零星分散、農地大量破碎、流失的情況。然而，實際執行時只是照著當時現況記錄下來，沒有「先規劃再管理」原本想改善的問題，因此難以改善。

如果缺乏規劃，都是「先蓋了再說」，那會怎樣？

公共建設被插隊

因為超級企業在山坡上蓋了大型樂園，政府開了一條馬路，雖然附近居民也能受惠，但資源分配應考量全區發展優先順序，避免公共建設因企業開發被迫提前，影響其他地區需求。

浪費稅金收爛攤子

違章工廠在農地上，除了污染、噪音等，農地也無法提供發生火災的合理救災條件，增加的防救災成本，以及公安災害發生時的補救，都是花費全民的納稅錢，幫違法工廠擦屁股。

人定勝天已經過時

有些土地位在天災發生的高風險區，如果不避開這些區域，也要有足夠的預警機制，才能減少災害發生時的損失，否則等於是和老天爺對賭。

石化管線穿越城市

高雄市區被石化產業包圍，為了將石化原料從南高雄輸送至北高雄的工業區，管線穿越城市與社區，暴露在公安風險中。預先規劃，就有機會將管線繞開城市與社區，或做更多措施降低風險。

國土計畫有什麼特別的？

資源有限，所以先想好再做就很重要，國土計畫重要的其中兩個重點就是「先想好再執行」以及「提供討論大平台」。

以旅遊聚餐為例，不同人可能有不同行程偏好，但旅費與時間有限，所以要一起討論出行程，先買票訂位，才不會遇到餐廳沒開餓肚子、臨時花錢買可以先準備的東西。

而國家發展與土地使用，因應氣候變遷等更複雜的治理難題，會遇到不同政府單位都需要土地，國土計畫中，就有提供協調的機制，讓不同的需求可以被協調討論，最終形成符合整體發展方向的規劃，並且照著計畫去做。

適合的土地做適合的事情

每一塊土地因為先天地理或區位條件，都會有相對適合與不適合的使用方式，像是無污染、農水路配置完善的地方適合農業發展，農業發展也只能在農地上，工業發展適合發生在具有生產與交通區位的地方。一但錯置，可能讓土地價值無法發揮、甚至造成污染或公安等危險。

有風險的地方避免開發

台灣是一個容易發生天災的地方，不論是風災還是地震，我們的國土上都有許多容易造成災害的土地，這些土地在國土計畫的脈絡下能識別出來避免開發，或對可能的災害風險做好預警及準備，就能減少天災造成的損失。

持續建立共識

有別於過去區域計畫的擬定，完全沒有民眾參與的程序，研擬國土計畫規範有邀集學者、專家、民間團體等舉辦座談會或以其他適當方法廣詢意見，作為擬訂計畫參考，以及審議前、核定後的公開展覽及公聽會。

規劃的權力下放

過去的建設規劃，常常是離地方遙遠的中央政府直接決定就進行，像是十大建設，這樣的規劃方式很有可能不顧地方脈絡與需求。而國土計畫的設計，讓地方政府作為主要的規劃者，讓規劃能更貼近地方的需求。

與區域計畫的「地目」不一樣

區域計畫的「地目」與國土計畫的「功能分區」是完全不一樣的概念。

更直白的來說，「地目」就像本來廚房是「廚房」，在「廚房」可以煮飯；臥室是「臥室」，可以睡覺。「功能分區」像是把「廚房」改成「可以開火烹調食物的地方」；把臥室改成「適合睡覺的地方」。

「區域計畫」每塊土地分開規定：「地目」是先定義每一塊土地的名字，能做的事都仰賴於這塊土地被劃定的名字，不管附近是什麼，也不管和整個區域之間的關係，例如：建地只能蓋房子，農地只能種田。

「國土計畫」整個區域一起管理：「功能分區」是依照整個區域的土地特性，區分出最適合用途方向，區域中每一塊土地，只要符合這個區域容許的使用，都可以經過申請或不申請直接使用，例如：整區都是農業發展區，可以種田也可以蓋農舍。

國土計畫沒有偉大到想改變世界

只整理廚房不會讓菜變好吃，但當你把廚房整理好之後，會提供一個練習煮菜的環境，也會更願意去買更好的食材，讓菜變好吃的是一切改變加起來的結果。但如果你連廚房都不整理，就沒辦法練習也不會想買好食材，永遠不可能煮出好吃的菜。

國土計畫只是一個對未來使用土地的方法，以及提供一個大家討論事情的情境，真的要達成土地都能發揮最大價值，在不同的使用情境下都需要不同的主管機關一起提出政策配合，不是只靠土地管理就能達成。

最重要的是，希望在計畫、土地管理、政策引導的共同配合之下，改變土地價值所代表的意義，讓土地都能發揮最適合的用途，而不再以「地價」衡量一切。

國土計畫會不會缺乏彈性？

許多對國土計畫的擔憂，來自於制度改變會不會讓現在的土地使用，未來受到限制或違法，答案是不會！另外一些擔憂來自功能分區的劃設後，是不是沒有彈性沒辦法調整，答案也是不會！

合法的使用一樣合法，違法的使用一樣違法，而國土計畫中的彈性的介紹如下：

既有權利保障

國土計畫保障既有的權利，所以現在的每一塊土地，包含土地上的所有使用，不管被劃到哪，只要現在是合法的，未來也一樣會是合法的。現在是違法的，未來也一樣違法，和現在一樣要被查處取締。

因地制宜

國土計畫其中一個設計是將管理土地的權利下放給地方，最了解各地情境的是地方政府。各地方政府可以依照當地的情境，改變原有針對土地的容許使用項目，訂定屬於當地因地制宜的規範版本。

重大、緊急設施

根據國土計畫法，運輸、水利、能源及經中央主管機關會商有關機關認定，具有供公共使用性質的維生基礎設施或事業計畫，可以在各個國土功能分區申請使用。

通盤檢討

全國國土計畫每10年、直轄市、縣(市)國土計畫每5年通盤檢討一次，確定過去制定的計畫是否適當，需不需要調整，計畫可能因為整體國際發展趨勢而需要改變，而國土功能分區也會跟著一起調整。

鄉村地區整體規劃

以「鄉鎮市區」為規劃單元，回應地方的鄉村發展課題。在機制上，鄉村地區整體規劃分為「計畫研擬」與「法定審議」兩階段，先蒐集資料與民眾參與，研提策略；藉由法定審議則可檢討既有國土功能分區分類，並得新增另訂土管。

適時檢討變更

根據國土計畫法第15條，除了定期通盤檢討之外，也開放部分特殊情境，可以適時檢討變更計畫，例如戰爭、天災等重大災害或國防、重大建設等。

若不守法也不相信政府 制度怎麼改都徒勞

「國土計畫」作為管理使用土地的工具，想要在制度上解決「合理但不合法」的使用。但他也就只是一個制度，所以無法解決「有人違規」，無法解決「不取締違規」，無法解決「我不相信政府會好好執行」，無法解決「土地管理層次以外」的問題。

就像定了紅線不能臨停的法規，還是會有人違停，警察可能不執法，開單可能被關說，也沒辦法解決停車位不夠。但這都不是反對制度建立的理由。

對未知質疑或擔憂並不會沒有道理，但不嘗試就永遠沒有機會變好。

※本文轉載自地球公民基金會〈狗兔雞花搬新家(二)—國土計畫有哪些土地管理大變革？〉網站。