2023年3月，聯合國紐約總部爆發出雷鳴般的掌聲。歷經近20年的艱難談判，《公海條約》最終獲得通過。
條約全名為《國家管轄範圍以外區域海洋生物多樣性協定》（Biodiversity Beyond National Jurisdiction，簡稱BBNJ協定），旨在保護公海生物多樣性、海洋資源以及特有物種，並推動惠益共享。公海佔全球海洋面積2/3、不受任何國家管轄。
現時超過60個國家已完成條約的國內核准程序（即各國正式同意接受條約約束），達到生效所要求的門檻。條約將於明年1月17日正式生效。
倡議人士原本希望，60國核准的門檻能在今年6月於尼斯舉行的聯合國海洋大會上達成。雖然未能如願，但是會議期間多國相繼完成國內核准程序，使核准國數量達到了50個。 60國的門檻最終於9月19日達成。
由40多個非政府組織組成的保護組織「公海聯盟」（High Seas Alliance）主管哈伯德（Rebecca Hubbard）表示，「這個歷史性的一刻，是經過多國政府和不同持分者多年來的努力和外交工作所得的成果。」
她表示，「達成60國核准的門檻不是終點，而是起點。」
《對話地球》在本文中探討條約生效後的具體影響，以及尚待解決的問題。
什麼是公海？
公海是不受任何國家管轄的海域，雖然有時也被稱為「法外之地」，但實際上已有約20個國際機構管理著公海的不同區域，每個機構都有其獨立的管轄範圍。
儘管如此，目前的管理體系涵蓋不全，大片海域仍缺乏有效監管和保護。
公海是地球上最大的生物多樣性寶庫之一，深海珊瑚和巨型管蟲等各種物種都棲息於此。公海在氣候系統中也發揮著至關重要的作用，不斷吸收並儲存大氣中的二氧化碳。然而，公海正面臨日益嚴峻的壓力：氣候變遷、工業化捕撈、污染、航運流量增加以及（潛在的）深海採礦活動。
為什麼需要《公海條約》？
為了更好地保護公海，《公海條約》引進了一套比長期生效的《聯合國海洋法公約》（UN Convention on the Law of the Sea，簡稱Unclos）更具協調性的治理機制和保護工具。
加拿大不列顛哥倫比亞大學海洋經濟學家蘇邁拉（Rashid Sumaila）表示：「我認為國際社會已經意識到必須採取行動。制定Unclos的時候，人類活動主要集中在近海，但隨著沿海資源枯竭，人類會去哪裡？我們突然意識到，公海同樣面臨危機。」
斯德哥爾摩韌性中心（Stockholm Resilience Center）副教授布拉西亞克（Robert Blasiak）稱，若沒有這項條約，公海上就缺乏建立保護區的機制。此外，公海也缺乏動植物及微生物資源的惠益共享體系，以及進行環境影響評估的規則，在技術轉移和能力建構方面也存在巨大缺口。
核准國數量達標後會發生什麼事？
這項條約將在足夠數量的國家完成核准程序的120天後正式生效。首屆締約方大會（Conference of the Parties，簡稱COP）也必須在一年內召開，部分團體正積極推動在條約實施初期每年召開一次COP的機制。
此外，條約秘書處的籌建及選址工作也將同步進行。智利和比利時都提出願意作為秘書處東道國。
條約的大部分架構正由聯合國籌備委員會會議商定，首輪會議已於4月啟動，下一輪會議在8月下旬召開。於首屆締約方大會召開前，籌備委員會會議不會做出任何實際決定，只負責準備工作。
「公海聯盟」的亞洲區域協調主任里扎．薩克拉德胡科斯（Rizza Sacra-Dejucos）說：「條約真正實施前，仍然有很多架構和程序等條約細節需要討論。」
如何創建公海海洋保護區？
條約將設立一個科學技術機構，負責受理各國提交的海洋保護區提案，在特定海域禁止某些活動（如捕撈）。該機構將綜合評估各國政府、科學研究人員、非政府組織以及企業回饋的意見，對提案進行審議，並向締約方大會提供專業建議。 COP成員國代表將對提案進行表決，即使未達成一致，只要獲得3/4個國家支持，就可設立新的保護區。
一些非政府組織已經開始推動建立公海保護區，如南太平洋的納斯卡海脊（Nazca Ridges）區域。目前還不清楚是設立一個統一的中央管理機構，還是由各保護區單獨設立管理團隊，但擬建海洋保護區附近的國家預計將承擔更多管理和監測的責任。
誰將負責保護公海海洋保護區？
條約本身並非設立制裁機制，而是基於各國將自覺支持海洋保護區的假設。哈伯德表示，「一個國家簽署了該條約，就是承諾不會做出任何有損條約目標的事情，這意味著簽署國將遵守海洋保護區規定。」已簽署但尚未核准該條約的國家不受法律約束，這意味著它們可能無視海洋保護區規定。 「但這就違背了簽署條約的初衷。」哈伯德說。
各締約國也有權選擇退出。例如，在討論設立某個海洋保護區時，任何已經核准條約的締約國可基於三項理由之一提出異議。若保護區最終仍得以設立，則該決定對反對國不具法律約束力。三項可提出異議的理由包括：設立保護區的決定與條約相悖；對反對國構成「不正當歧視」；以及反對國雖「盡一切合理努力」，但仍無法履行該決定。
資源將如何共享？
條約規定，各國應共享公海發現的「海洋遺傳資源」，包括海洋中的動物、植物及其他生物體，這些資源可能成為科研對像或者被企業開發利用，但漁業資源基本上不在共享範疇內。
條約的設想是，任何國家採集了海洋遺傳資源，都必須向其他國家通報採集內容。若這些資源（某種植物或細菌）帶來了經濟利益，富裕國家需向一個共享基金繳納相應費用，用於支持欠發達國家的相關研究和人員培訓。條約也鼓勵分享科學資訊、研究成果以及設備技術。從事海洋遺傳資源相關工作的布拉西亞克稱，這一點「在過往的協議中一直被忽視」。
資源收益的具體分配機制仍有待確定。一個方案是將所有收益匯入由條約機構管理的公共基金，用於支持發展中國家的科學研究能力和人員培訓，同時進一步支持海洋保護工作。
為保障條約運作，所有締約國都需要繳交經費，已開發國家可能承擔更高比例。條約也將設立一個由已開發國家自願出資的基金，用於提升發展中國家的能力建設，包括科學知識和技術水平，確保其能充分參與條約相關事務。
首輪締約方大會將確定條約資金機制的具體運作方式。
對深海採礦有何影響？
目前尚未解決的一大難題是，《公海條約》該如何與現有的國際機構協同工作，例如，監管深海採礦的國際海底管理局（International Seabed Authority ，簡稱ISA），以及負責管理部分公海漁業活動的區域漁業管理組織（Regional Fisheries Management Organisations）。
公海聯盟歐洲區域協調員瑞伊（Nathalie Rey）表示：「條約談判基於一個共識，那就是公海已有若干管轄機構。然而，這些機構各自為政，條約的目標之一就是加強現有機構之間的協調合作，可難點在於如何將這一目標付諸實踐。」
一個令人擔憂的問題是，包括ISA在內的其他機構將如何與條約的環境影響評估規則協同運作。環境影響評估是一套正式的評估程序，用於分析深海採礦等擬議活動對海洋可能產生的影響。
ISA仍在製定其深海採礦的監管規則和標準。鑑於許多國家同時《公海條約》和Unclos（ISA為其下屬機構）的締約方，因此必須謹慎推進這項工作。 「同時加入這兩項條約的締約方需要在ISA的框架內協調合作，確保環境影響評估與《公海條約》的規定保持一致，」瑞伊解釋。
大多數參與深海採礦的國家都是ISA成員國（唯一的例外是美國）。因此，即便這些國家未簽署《公海條約》，仍需遵守ISA的相關規定。有人擔心，若ISA和《公海條約》的規則不一致，可能導致公海保護體係出現漏洞。
非締約國怎麼辦？
保護佔全球海洋面積約2/3的公海，需要強大的政治意願。若主要國家不簽署這項條約，那麼其效力恐怕會大打折扣。
截至9月19日，已經有143個國家簽署了該條約，表示支持，但在完成國內核准程序前，這些國家尚不受其約束。簽署國包括中國、英國、印度等重要海洋國家，以及多個歐盟和太平洋島國。
非政府組織自然資源保護委員會國際海洋項目主任斯皮爾（Lisa Speer）說，「只有核准了條約的國家才受制於條約的條款，這是為何達成全球各國批約是那麼重要。」
帛琉於2024年1月率先核准條約，智利也緊接著2月核准，隨後，牙買加、印尼、西班牙、茅利塔尼亞等沿海國家，以及馬拉威和匈牙利等內陸國家也陸續核准。美國雖簽署了協議，但核准前景渺茫，俄羅斯尚未簽署。
挪威海洋法中心（Norwegian Centre for the Law of the Sea）主任德盧西亞（Vito De Lucia）說：「如果俄羅斯這個關鍵國家不簽署BBNJ，那就意味著一個重要行為體將不受條約約束，這勢必會極大地削弱條約的潛在效力。」
主權爭議海域也是一個難點。 「該條約在無爭議海域更能直接發揮作用。」德盧西亞承認。
何時能見成效？
要讓BBNJ協定真正發揮作用，仍有許多工作要做。
布拉西亞克說：「如果能在2030年前，通過該協定設立首批公海海洋保護區，那將是一項巨大的成就。」
那麼條約全面實施後會怎樣？
蘇邁拉笑道：「我曾經開玩笑說，等到公海全面禁漁那天，我就退休。或許條約生效之時也是我功成身退之際！」
※《對話地球》編按：本文第一版發佈於2025年7月10日。這項更新版本是在《公海條約》達成60國核准的生效門檻後發布。
※本文轉載自《對話地球》，原文標題〈《公海條約》生效在即，下一步何去何從？〉
