國際城市之永續策略分析-弗萊堡市-弗班區 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

國際城市之永續策略分析-弗萊堡市-弗班區

2007年12月01日
資料來源:經建會「全球永續都市專案調查計畫」;計畫主持人: 台大政治系助理教授林子倫

城市概況 | 政策規劃 | 執行策略 | 城市特色

一、 城市概況

弗萊堡(Freiburg)位於德、法、瑞邊境交界,於1091年建城,至今有900多年歷史。弗班區(Vauban district)位於弗萊堡南方約4公里處,這裡在第二次世界大戰後曾經是法國軍隊的軍營,因此長久以來一直被排除於弗萊堡的都市發展計畫之外。1990年,東西德合併,於是法國軍隊終於在1992年全數撤出德國,次年,弗萊堡市政府當局決定將這塊38公頃的土地開發為住宅區,以抒解弗萊堡的居住壓力。

弗班區的都市設計屬於老舊空間再生,與台灣許多閒置空間類似。同時弗萊堡一年擁有1800個小時的日照時間,也與台灣南部的2200小時相仿。

二、 政策規劃

弗萊堡自從1970年代反核運動開始,就以太陽能作為能源發展重點,德國最大的太陽能研究機構Fraunhofer Institute for Solar Energy System(ISE)就坐落於此,在1995年更吸引了全球最大的國際太陽能協會(ISES)來此設立總部。截至去年為止,弗萊堡的太陽光電板鋪設面積已達11000平方公尺,同時運作可生產7300瓩電力,是全台灣的五倍(弗萊堡市的面積卻只有台灣島的1/235)。

因此,在弗萊堡市政府接手規劃時,就有將弗班發展為德國永續社區標竿的目標。為了要達到這個目標,弗萊堡市政府決定嘗試以一種新形態的方式進行規劃,核心精神是「學習型規劃」(Planning that learns),這套結合民眾參與和共同治理的精神,讓市區規劃能夠有最大的彈性,同時也讓市民能夠進入決策過程,奠定了弗班區後續成功發展的基礎。

初期由市政府當局設定的細部目標包含供應高品質的平價住宅、高密度市區土地利用、新建建築、公共空間、基礎建設等都必須符合低耗能要求。而後經由弗班論壇(Forum Vauban,於執行策略詳述)的討論決定加入以下幾項發展目標:

  1. 無車社區與替代運輸系統的發展。
  2. 自主規劃與建設。
  3. 營造中央市場與社區中心。
  4. 被動式能源住宅(Passive House)。

弗班區的開發計畫從1993年開始,分三期開發,於2006年完成。初期整地和基礎建設(包含社區中心、幼稚園、小學)開發經費來自中央政府的500萬美元預算。其餘經費則由市政府以合建的方式募資,目前已經全數償清。除此之外,來自民間團體的投資也是重要的財務來源,例如德國環境協會(German Environment Foundation在1996至2002年間挹注了20萬美元,歐盟LIFE計畫70萬,在1996至2002年間的總民間投資高達200萬美元。

三、 執行策略

民眾參與

弗班區的成功經驗,與其獨到的社區組織與決策、管理機制有著密切的關係。 其中最重要的組織是於1994年成立的民間社區組織「弗班論壇」(Vauban Forum),這是一個類似社區發展協會的組織,早期弗班論壇的核心成員包含大學生、學者、與重視環境品質的民眾。但是弗班論壇的功能不僅止於聯繫社區民眾,而是更廣泛的涵蓋民眾溝通、民眾教育、社區開發、促進民眾參與、資訊供給與技術分享、以及不定時的導覽等角色。民眾可透過弗班社區組織將 他們對於住家和公共空間的構想傳達出來,而不是直接交由設計師和工程公司去決定。從1999年到2001,短短兩年內,就有超過2000人參與弗班論壇的討論與社區規劃。舉行了超過50場大型座談會,以及數不清的小型工作會議。

在民間社區組織上位,還有市政府則召集專家及有關執行單位組成弗班計畫小組(Vauban Project Group)以及市議會裡的弗班委員會(City Council Vauban Committee)。

弗班論壇讓有意參與決策、規劃過程的民眾都有公平機會將自己的想法納入討論,弗班計畫小組則是為了確保專業意見能夠參與討論,以及規劃大方向不偏離弗萊堡市的都市發展計畫。市議會裡的弗班委員會是實際上的最終決策單位,但是原則上,只要市政府的弗班計畫小組與民間的弗班論壇雙方取得共識,政策即可執行,由所有居民共同分擔決策風險。

總而言之,這種由民眾參與主導規劃模式,就是一種「彈性」的規劃模式。政府單位對於土地使用的規範僅限於大方向的確立,包含整體區域規劃範圍、樓高限制、能源標準、交通概念,以及雨水滲透和建築立面的綠化。為了讓實際居住的民眾擁有最大的決定權,商業投資的面積也被限制在有限的範圍以內。其餘大部分的土地則都開放民間參與規劃設計,另言之,弗班每一棟建築都是完全為使用者「量身定做」的。

讓市民參與社區規劃,使得弗班居民很早就跟這片土地培養了感情,有效降低社區人口的流動率,並且對於後續推動社區規範有相當大的助益。

弗班社區組織運作網絡

無車社區與零容忍停車政策(zero-tolerance parking policy)

在弗班區規劃初期,歐盟的LIFE計畫挹注了兩年半的經費,希望將弗班打造成一種新交通典範的示範區。經過社區居民反覆的討論之後,弗班居民決定挑戰一項不曾被嘗試的嚴格交通限制—無車社區。

這項共識背後最主要的觀念是使用者付費,意旨所有公共空間的使用權,包含道路,都應該是由所有居民共享的。因此在弗班,個人自用車輛是最末端的通勤選項。為了達到這項目標,在規劃社區公共空間的配置時,參與弗班論壇的團體就有一致的共識,將學校、拖兒所、兒童遊樂區、市場納入考量,讓所有家戶都能以步行的距離抵達這些公共場所。

由於弗班距離弗萊堡市中心只有三公里的距離,對外交通大部分可以仰賴單車或大眾運輸工具。目前整個弗萊堡地區有超過500公里的自行車步道,超過5000個自行車停車位,並且有三分之一的通勤族使用自行車或者公車轉自行車作為通勤工具。

在弗班區的計畫初期,市政府還保留了興建輕軌的土地,輕軌路線與主要連外道路平行,軌道不與車輛搶道,這使得輕軌施工期間不至於造成弗班對外交通的混亂。在施工期間,連外大眾運輸以公車為主。

除此之外,為了鼓勵居民養成共乘的習慣,市政府、弗班論壇與當地的弗萊堡汽車公會(Freiburg Auto-Gemeinschaft: FAG)合作推出了一套「通勤套餐」(Mobilitatspaket)。只要居民繳交一定費用購買這項套餐服務,就可以整年享有無限次數的共乘接駁車服務,同時還可以免費轉乘弗萊堡內任何大眾運輸工具,這項服務涵蓋弗萊堡周圍半徑60公里的範圍。一張通行證可以供兩名長年人加四名兒童,或者無限人數的14歲以下兒童共用。

充足的大眾運輸服務還不足以貫徹無車社區使用者付費的理念,因此弗班區還通過了一項名為「零容忍停車政策」的規範。所有在「零停車區」內的住戶,即使擁有自小客車,都必須將車輛停在社區外的公共停車場內。這表示除了保養車輛的成本之外,車主還必須付出購買或租用公共車位的成本,以及從住家往返停車位的時間和精力。這項嚴格的規範使得弗班區內有接近一半的家戶選擇不要購買車輛,也使弗班區的家戶車輛擁有率只有德國平均數的三分之一。

無車社區和零容忍停車政策源自於使用者付費的觀念,但是所衍生的成果卻是原本被車輛佔據的街道和公共空間,現在都變成兒童的遊戲空間,以及社區居民交流的場所。

自給自足的社區能源供給

受到弗萊堡70年代反核運動的影響,市政府在弗班社區初期規劃時就制訂了65 kWh/m2a的建築能源標準,目前已經有接近150戶達到「極低耗能」標準(15 kWh/m2a)的「被動式能源住宅」("passive house");還有一百戶自己生產的能源超過所消耗的能源。弗班是目前歐洲被動是能源住宅密度最高的地區,所謂的被動是能源住宅,指的是將屋內電力、熱能、和冷卻系統作結合。被動的能源循環能大幅度的降低住宅能源消耗,同時也能提升能源使用效率,減少不必要的電力和熱能浪費。除此之外,被動式能源循環還有維護成本較低的優勢。

被動式住宅原理示意圖

受惠於弗萊堡太陽能研究的基礎,弗班社區裡的主要能源以太陽能及「木屑燃燒」為主。以位於弗班區內的弗萊堡大學學生宿舍為例,屋頂上的143平方公尺太陽能光電板就足以供應整棟宿舍主要的電力使用。而宿舍內每天消耗的一萬公升熱水,也全部由太陽能熱水器供應。現在有許多新一代的節能建築,更直接把太陽能光電板結合進房屋設計當中,同時兼具遮陽及生電的功能。

除了太陽能之外,弗班社區有超過65%的家戶用電來自區域供電系統。弗班區擁有弗萊堡首創的木屑燃燒與生質能並行發電機組,透過垃圾產生的沼氣,以及燃燒生產剩餘的木屑,產生電力供應社區居民使用。而燃燒過程中的高溫廢氣則可作為區域暖氣循環利用。

大量推廣太陽能及社區能源循環系統,讓弗班區每年可省下7777.78千瓦的電力,並且減少2100噸的二氧化碳排放量。

四、城市特色

弗班區作為一個閒置空間再生的案例,難得可貴的是弗萊堡市政府一開始就歡迎民眾積極參與規劃,這項決定使這個新興社區在成型的過程中自然而然的產生凝聚力和對於土地的認同。市政府制訂明確的大方向,確保土地開發不會落入投資型建商的手中,使得房價不容易被炒作,原廢棄軍營裡的老樹得以保留,居民可以依據家庭需求,彈性規劃所需要的住宅空間,這些都有助於快速吸引大量追求優質生活的居民。

制度的設計,讓弗班的居民有項普遍的特色,他們相信民主、平等的價值,並且願意犧牲個人便利,合力創造共同的利益。因為這種居民特質,使得歐盟願意投入資源,推廣實驗性的新交通典範。也因為這種居民特質,使社區有足夠的凝聚力和約束力,可以挑戰「無車社區」這種極度嚴格的目標。

從弗班社區的經驗理我們可以發現,政府在活化土地時並不需要從規劃到施工樣樣管,只需要制訂明確的大方向和標準即可,細部規劃和施工的部分則可以邀請民眾直接參與,如此一來不但可以避免供過於求的資源浪費,也可以透過這種機制吸引有理想的合適住民進駐。