2008前瞻:原住民族自治與共管 自然資源保育的論戰 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

2008前瞻:原住民族自治與共管 自然資源保育的論戰

2008年01月03日
作者:盧道杰(台灣大學森林管理系助理教授/台灣環境資訊協會理事)

近年原住民族的權益在國內受到高度的重視,其對自然資源的經營管理,有兩個層面的議題影響猶深:第一個就是所謂「共管」,另一個是「自治」。國人開始普遍接觸共管的概念,大概是仟禧年前後喧囂一時的馬告國家公園計畫案。當年,由於知識與技術的不足,政治互動與意識型態的衝擊過烈,延宕至今尚未有進一步的發展。而由於2005年總統公告施行原住民族基本法,今(2007)年行政院原住民族委員會公告「原住民族地區資源共同管理辦法」,原先馬告國家公園計畫案提出時的共管概念,如今成了政府機關在原住民族地區新設資源保育區與利用區時必須遵守的原則。

社區保育區的概念加入共管行列

從全世界自然資源經營管理思維典範發展來看,自現代化國家體制興起,即採用且逐步舖陳的科學經營管理取徑,在第二次世界大戰後到1980年代達到顛峰。而由於國家一統的制度毀壞了各地原有的在地資源經營管理體制,經濟性資源優先侵蝕了人地一體的生態系運作,國家能力的有限,加上市場的私有化,還有菁英集權科技至上的作法,更造成利益分配不均,自然資源經營管理效能不彰,及國家與在地社會的衝突。

於是,自1960、1970年代開始,出現一些另類的思考。1980、1990年代參與式的取徑興起,社區為經營管理單元的典範再被國際保育界呼喚,主張重新納入治理的範疇。在仟禧年後,繫乎社區部落體制可持續性的權益問題崛起,自然資源經營管理的典範,不僅與在地及各層級尺度的發展連結,更加入人權與原住民族傳統權益的元素。這幾年,社區保育區的概念加入共管保護區的行列,已成為國際保育社會努力的重點項目。

也是在2007年,聯合國大會通過「原住民族傳統權利宣言」。國內,忙於在明年大選前製造利多,行政院也刻正積極協商「原住民族土地及海域法」、「傳統領域回復條例」與「自治區法」等法案的立法作業。這些法案猶如一波又一波的巨浪,排山倒海地衝擊各自然資源主管官署的既有職權與任務工作。

原住民族自治改變自然資源管理場景

當各自然資源主管機關還忙亂於琢磨在地參與及資源共管的課題,原住民族自治的議題猶如利刃般,試圖直接切割其職權與存在的正當性。有立委候選人提出林務機關應改隸行政院原住民族委員會的政見;有原運領袖倡言原住民族在其傳統領域的完整發展權,不容他人侵犯;有部落菁英力拱抽象到基層無法在生活中理解的自治,斥責資源共管是國家對部落的變相再剝削。

這些國內外的趨勢與演變,不僅正快速地改變現有的自然資源經營管理的場景,也勢必影響世界自然資源保育與利用的秩序。在國際間,社區保育區是否能攫取各國政府的青睞成為保育的利器?在國內,原住民族與政府官署在自然資源經營管理權益上的拉扯,究竟會找到怎樣的平衡點?在在都令人十分好奇。

無法臆測太多國際局勢的發展,國內的情況倒有些蛛絲馬跡可以討論,首先是原住民族傳統領域的議題:從2002年行政院原住民族委員會推動傳統領域繪製計畫以來,一直強調以部落為主體與單位,但卻多與現有的地方自治體系妥協,透過鄉公所來主導在地的操作,學界的輔導則著重在數位化的技術層面,政策上更少論及與原住民族自治的關連。

司馬庫斯事件引發的辯論

隨著2004年前後森林法與野生動物保育法的修訂,正式將傳統領域納為法律名詞,行政院原住民族委員會開始不諱言傳統領域與原住民族自治的關連。2007年,法院宣判司馬庫斯部落族人自行處理風倒櫸木有罪,引起各界一片譁然。為處理國家法規與部落習慣法的落差,行政院原住民族委員與農業委員會共同公布「新竹縣尖石鄉玉峰、秀巒二村原住民族傳統採取森林產物作業要點」,首次提及新竹後山二村泰雅族部落的傳統領域範圍,但卻也出現超越部落階層的聯合領域的概念。

也是今(2007)年,行政院原住民族委員會的傳統領域繪製計畫,改以建構族群領域為主軸,有實質操作傳統領域作為自治基礎的意涵。原本部落做為自然資源經營管理單元的想像,在聯合領域的運作,或在自治政府的體制下,到底能對自然資源有多少經營管理的空間,卻又陷入另一個辯論。

第二個可以觀察的重點是前幾天見報的馬告檜木將納入雪霸國家公園範圍,明眼人一看就知道,這其實就是馬告國家公園計畫的替身。重點是,當初所謂的馬告國家公園諮詢委員會端出的「原漢共管」的口號,在今天「原住民族地區資源共同管理辦法」的架構原則下,如何舖陳體制的設計,是沿襲過去的「人事共管」呢?還是會有突破性的作法?其又如何解決跨部落的共管及參與的問題,值得期待。

第三個是林務局委託學界研究提出依森林法劃設自然保護區,再委託在地原住民部落經營管理的構想。其以共管保護區的架構,企圖開創似社區保育區的社區治理傳統領域的空間,在部分部落獲得一些正面的回應,也受到學者的鼓勵與地方林務單位的支持。出乎意料的是,有原住民族行政官員肯定其作為,期盼行政院原住民族委員會能參與及扮演一些角色。無論如何,該計畫構想尚需要更多的時間來醞釀,以證明其可操作性。但在原住民族自治時程快速推展下,其可能會在部落族人心裡產生與自治的角力拉扯,造成一些緊張。

文化產應納入自然資源保育重點

綜整這三點觀察事項,可以理出部落單元、傳統領域、共管、自治、保護區等幾個關鍵詞。首先是原住民族切入自然資源經營管理體制的單位是部落,還是超部落的組織,甚至是自治政府,其在自然資源經營管理的實際作業上是有不同的衡量,關鍵點是資源保育的位置在哪裡?能否有效控制資源的利用。再者是部落在共管與自治間的抉擇與競爭,眼前共管因為有法規的支持,似乎較佔上風;但若共管對部落的誘因不足,一旦出現自治的空間與機會,就又是另一番局面。

剛好第二屆全國綠地會議於12月舉辦時,會中特別討論國家公園的定位與願景,提出促進權益者參與,強化夥伴關係的政策目標與作法。本文就以其觀察作為最後的結語。在國家公園部門代表的報告中,其欲主導國內未來保育的企圖心是有了,保育優先也明顯看到了,可惜只強調襲產,未能將文化列為保育的重點,尤其對原住民族權益與發展的回應嫌少了。

就如會中學者的提問,國家公園裡的人究竟在哪裡?或許這是國家公園法的修法才能回應的問題,但如果自然資源主管機關仍不能務實思考原住民族參與的議題,恐怕國內原住民族與自然資源經營管理體制間的糾葛,還得衝撞、辯論一些時日。

 

溫炳原:治水的區域很多是在原住民部落裡,有很多水泥化的問題,過去在「漢人」立委的操弄下,變成原住民和環保團體對立的問題,但這已經漸漸不是問題了。不曉得有沒有空間可以把環保團體關心的治水的問題,跟原住民關心傳統領域的發展和基本法的問題扣連在一起?

盧道杰:這和我剛提的國土利用的東西類似,當我們去談共管保護區時的前提是,國土利用的原則大家要有共識,共識的產生牽扯到他們對於自治區內自然資源的掌控權,要堅持到什麼位置?我覺得很重要是如何跟原住民談國土利用?在國土利用的原則下,原住民族的發展可以有怎麼樣的型態?就像我們現在在談保護區和國家公園的定位應該要轉型,全世界在談保護區和國家公園應該考慮到少數民族或地區、社區的生活時,這些是不是能放到我們保護區的目標、任務裡面,這是我覺得應該要去思考的。

董景生:我最近跟印度原住民部落的官員討論到類似的問題,他們目前遇到的狀況跟水治理有關,也就是說如果民眾需要那些水,他們必須向原住民的社團組織,類似合作社的單位買水,由於原住民不破壞並且保養那邊的環境條件。所以在稅額裡面,有相當比例為了要買水而撥給原住民,你認為這在台灣可能採用這種作法嗎?

盧道杰:前陣子有提到水權和水稅的問題,這部份是需要精算的,當我們看到水稅看起來很像非常合理,但是到後來可能會發現會產生問題。我的認知是相關的資源利用或保育的目標,是要用集水區、生態區或地理區位作為單元來思考,不能說以部落、社區來看。以地理單元來談的話,一方面除了在經濟效益、付出成本能夠精算以外,也比較能更有其他的配套措施。

台灣在談的經濟發展,都是看到實質的貨幣,但衛生福利、社會福利、教育體系等,在整體的區域發展,也扮演非常重要的角色,如果扣除這些,單看貨幣價值,就明顯的低估了。現在在原住民的區域,也很鼓勵資源管理、文化、族群發展,要以地區來看,但很弔詭的是,部落的分布不見得和地理區域一致,所謂的社會界線、政治界線跟地理界線,連結重疊的現象,這是很需要討論、研究探討的。

與會者:剛剛有人提到印度的問題,我在1984年到印度研究的時候,他們在處裡這種事情的時候,比較偏遠的原住民地區,他是以甘地社會主義的觀點切入,不是用資本主義,以社會主義觀點切入,很重要的一點,他是利用當地的資源讓民生改善,來從事教育的工作。我們則是用資本主義來思考,所以發展就會變成是破壞,就產生治水區的這些問題,所以要談這些問題,要看印度的東西能不能移植過來,要從甘地的社會主義取向了解他的精神,否則以資本主義來談發展的話,會格格不入。舉個例子,現在有些原住民的生活,是靠平地人到高山去種高麗菜、水蜜桃,讓他們做工,這已經是破壞資源的開始,這就是資本主義社會的概念。