環評歷險記:從中科三期環評無效判決談起(一) | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

環評歷險記:從中科三期環評無效判決談起(一)

2010年02月24日
本報2010年2月24日台北訊,特約記者呂苡榕報導

后里居民要求環署下令中科停工。朱淑娟攝編按:中科三期遭最高行政法院判決環評無效引起喧然大波,行政體系與法界、環保團體對法院判決有各自解讀,甚至有引發「憲政危機」的呼聲。姑且不論此判例對中科開發的影響,司法見解是個引子,本報更希望藉此讓讀者認識事件的核心──「環評制度」,從今起一連三天,本報將從文獻回顧與案例整理,剖析環評的本質,及其沉苛。

2010年初,環保署栽了個大跟斗,中科三期七星農場的環評遭最高行政法院判決「環評無效!」未來中科若執意開發,必須重做環評。這雖是中央環保署第一次被撤銷環評,卻不是環評結論首度遭到質疑。早在2010年1月1日,喧騰多年的新店安康掩埋場,由台北高等行政法院判決環評無效

環評制度的目的,依環評法第一條之規定,係為「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」,藉以評估開發之可行性及減輕對策。環境影響評估往往是開發案許可的最後一道防線,一旦環保署認定通過,開發單位便可以開心進駐大興土木。而後續的環境監督責任,不一定能有效執行。

以六輕為例,隨然在環評決議附帶條件中註明必須每年繳交當地健康風險評估報告,不過六輕其實一直都沒有完成這部分責任,雖然沒有完成,但六輕僅需繳付罰款。而通過的開發案,犧牲的卻是當地居民的健康。

一階環評 缺乏民眾參與

翻開台灣環境運動史,似乎不論是水庫、高速公路、工業區、焚化爐或掩埋場,地方居民一定是反對到底。居民的反彈往往被視為「鄰避情結」(NIMBY,not in my backyard)的表現,亦即反對民眾的行動是自私自利、情緒化與非理性的。而共同聲援的環保團體,則被視為「為反對而反對」、「愛鳥比愛人多」等吃飽太閒的中產階級知識分子。

但這些抗爭其實反映出環評程序中的瑕疵。參加過多次環評,地方居民代表在場上最常出現的一句話是「要來這邊設XXX...,我們都不知道」,也就是大部分的開發案資訊公開嚴重不足,居民往往是家門口被貼上徵收公告或其他通知,才知道有這種開發案。

雖然一開始反抗或許是居民私利遭到侵佔而揭竿起義,但環境利益究竟是公利或私利卻難以切割,研究指出地方民眾在從事抗爭運動的過程中,也能夠轉而關心其他地區的環境議題,並從事對環境更為友善的行為。因此地方居民因議題結合,反而令地方發展有了無限可能。(陳俊隆,2008)

回到民眾參與的問題上。有研究指出居民與開發單位的衝突肇因於環評過程中「公民參與管道之欠缺」,環評法雖有民眾參與之制度,但第一階段審查中並無法律明文強制必須納入民眾參與程序,而環評案例進入二階之比例過低,因而更加限制人民實質參與環評程序之機會。(李素貞,1997)

環說書由開發單位撰寫  可信度引爭議

綜觀先進國家的環評制度,美、日所採環評制度中,都將居民意見納入環境影響說明書中,而美國更由非業者之公部門綜合資訊加以作成評估報告,且佐以嚴格之司法審查制度,因此報告內容將能獲得民眾信服。

反觀台灣的環評制度非但缺少民眾參與機制,環境影響說明書更是由開發單位提供,立基於「使開發案順利過關」而撰寫的環說書,客觀性的確令人質疑。這些開發單位委託顧問公司撰寫的環說書,可能因為內容不實而誤導環評委員。

關於環說書內容可信度,一項針對環評委員進行的問卷指出,環評委員認為環說書內容「通常避重就輕」、「每本環說書中談的保護措施千篇一律、照本宣科,未看到依不同開發案之強度、規模而有不同的做法。」而對於委員閱讀環說書時是否感覺預設立場,也有委員認為「既然開發單位要送案件,當然是希望過,否則為何要花錢做環評」。(李佳達,2009)

在缺乏民眾參與,同時由開發單位片面界定環評內容的環評機制中,也難怪多數審查委員對於現實狀況不夠了解,往往因誤導而做出誤判。但也就是為了彌補行政上不足之處,所以保留了民眾提起行政訴訟的空間。只是行政機關在面對司法判決時能否坦然面對,卻又是另一回事。

最高行政法院撤銷中科三期七星農場環評審查結論後,目前審查結論已失效,其他機關因環評通過而後續核發之許可也面臨應否撤銷的問題,惟原開發許可處分屬違法之處分,並非自始確定無效之處分,從而此時並不構成環境影響評估法第14條第1項所稱「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前,不得為開發行為之許可,其經許可者,無效。」之情形,自亦無該法第22條所定開發單位違反第14條之處罰問題。環保署針對中科三期判決之回應
「日前傳出最高行政法院已判決環保署敗訴定讞,中科三期成立無效。國科會表示,該園區目前僅有友達和旭能光電投資設廠,國科會將等收到法院判決書後會同環保署提出因應策略,國科會主委李羅權則表示,判決結果需遵循,至於已進駐園區的廠商權益,政府也應考慮。目前政府相關部門正準備相關行政救濟,希望儘可能減少廠商不便,並減低對台灣國際招商形象的衝擊。」新聞來源

1994年12月環評法正式通過,被各界視為台灣環境運動的一大里程碑。2010年1月21日,最高法院判決撤銷中科三期七星基地之環評審查結論,或許也是環評法實行多年後,另一個里程碑。(1/3,未完待續)

【參考資料】

  1. 陳俊隆,2008,〈嶺南村村民反對事業廢棄物掩埋場運動之策略分析〉,靜宜大學生態學研究所。
  2. 李素貞,1997,〈環境影響評估中民眾參與之檢討-以民國84、85年為例〉,國立中山大學公共事務研究所。
  3. 李佳達,2009,〈我國環境影響評估審查制度之實証分析。科技法律研究所〉,交通大學。

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