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揭開浮濫徵收之謎

2010年08月31日
作者:徐世榮(政治大學地政學系教授)

我國的土地徵收向來相當浮濫,近日來竹南大埔、二林相思寮、後龍灣寶、竹東二重埔、竹北璞玉計畫、東北角田寮洋...等徵收案,充分顯現了這種現象。

政府為何輕易啟動土地徵收?眾所皆知,我國政府是負債累累,財政問題相當的嚴重,但是地方建設又是勢在必行,那麼,建設所需的經費要從何而來?土地利用計畫變更、工業區開發及土地徵收就演變成為地方政府的重要業務,因為彼等能夠為政府創造財政收入,也就是說,地方政府透過土地開發(或炒作),獲得地方財政的部份挹注。

工業區開發僅是個幌子  地方成長機器已成怪獸

由於農地不課稅,因此政府透過都市計畫的新訂或擴大,讓農地變更為可建築用地,藉此徵得地方政府的主要稅源─地價稅、土地增值稅、房屋稅等。另一方面,地方政府經由區段徵收取得大面積可建築用地,透過它們的讓售或標售,獲得大筆資金。晚近,這個重要開發手段不斷地在變形,由「抵價地式的區段徵收」(如竹南大埔、竹東二重埔等)逐漸演變成「預標售式區段徵收」(如中和華江橋西側開發案、東北角田寮洋、及林口A17平價住宅等),政府及建商財團合作,作的是低成本高獲利的生意。

由於土地徵收的進行一定要有增進公共福祉的表面理由,如此才得以名正言順,因此,政府藉由不斷地興建各式各樣的科學園區、工業區、加工出口區、產業園區、或大學校區等,在增加就業機會及提升經濟成長率等口號的掩護下,讓土地徵收得以獲得形式上的合理性。

政府不僅徵收了各式園區所需的土地,更在園區外,大規模地劃設許多以園區為名,但實際上卻與園區毫無關係的「特定計畫區」或「新訂都市計畫區」(例如,竹南大埔及竹東二重埔皆是),政府並動用了區段徵收手段,來取得計畫區內的土地。

這也就是說,許多園區或計畫區的開發,其真正的目的並非是為了工廠的興建,而是為了園區及其周遭土地的炒作,這是長久以來政府持續開發工業區的秘密,而這也就是工業區土地閒置率高,使用率低的根本原因。所以,我們看見一個相當矛盾的現象,即各式園區內都還有許多空地,但政府開發新園區的腳步卻是絲毫不歇。

其實,透過這套機制運作的得利者並非僅是地方政府而已,以地方政府為核心的土地開發集團更因此獲得龐大利益。這主要是因為土地與一般商品不同,它具有獨占性、不可增加性、及不可移動性等特質,當土地轉變成為商品之後,將可創造出龐大的超額利潤,因此,它也成為地方派系的最愛。

地方政府與建商、財團、及派系密切合作,結合成為土地開發的成長機器(或是怪獸),這個怪獸具有嚴重的嗜土性,土地炒作是這個機器的最主要利基,經由土地利用計畫變更及區段徵收的開發手段,這個怪獸不斷地吞噬都市周遭的農地、山坡地及其他非都市土地,並將其轉變成為可出售的建築商品,藉由誇張及迷惑的廣告行銷,在市場上交易,這使得地方成長機器獲得驚人的利益,但是卻也造成了我們生存環境的不斷惡化,及人民憲法基本權利的遭受剝奪。

違背土地徵收本質  劫貧濟富及欠缺社會公義

土地徵收其實有著非常嚴苛的前提要件,它不應輕易的被使用,更不應成為土地開發的工具。例如,土地徵收的首要要件即是它必須符合公共利益的要求。所謂的公共利益是個不確定法律概念,它必須經由嚴謹的行政程序來予以體現,這也就是說,公共利益的定義及其內涵,並非是由政府行政官僚單方面就可以決定,而是要開放給土地所有權人及地方民眾共同參與,彼此透過誠心的對話及溝通,踐行公平公開的法律程序,來共同形塑公共利益的內容。不過,我國現行的體制卻完全缺乏這個民主參與的機制。

另一方面,土地徵收也一定要有其必要性,並且是要以其興辦事業之所需為限。當我們的園區內仍然有許多土地閒置時,再次的徵收私人土地來興建園區即明顯違背了土地徵收所需的必要性原則。再者,土地徵收絕非是用地取得的優先手段,更非是唯一的手段,換言之,它應該是最後、非常不得已的手段。但是,長久以來,政府部門承繼了過往威權時代的陋規,習慣輕易啟動徵收手段,這使得我國土地徵收件數甚多,是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。

由眾多的土地徵收案,我們看到的是這個成長機器專挑社會弱勢下手,欺負老農年長,無法抵抗強權的凌遲。另一方面,我們看到的是這個成長機器從事建築業及不動產的開發,他們將地價炒高炒熱,由房地產的買賣中獲取鉅額的利潤,苦的是一般中下階級,許多人無力購屋,縱是買的起,也背負著龐大的貸款,成為一輩子的屋奴。

老農因土地的被徵收,正在暗夜裡泣訴,無法忍受痛苦的,甚且是自我了結;另一方面,高房價也讓這個社會絕大多數人都活的很辛苦。遺憾地,在21世紀的今日,我們竟然是活在一個劫貧濟富、雙層剝削、及嚴重欠缺公平正義的社會!

※本文發表於《財訊》雙週刊353期,2010年8月19日發行,頁66-68。
※本文轉載自作者部落格「土地關懷」