【糧食安全何去何從？】(3) 消失的良田

2011年05月17日

本報2011年5月17日台北訊，特約記者朱淑娟報導

農地不斷釋出，也加速農田消失。即使土地徵收條例施行細則明訂，徵收土地應盡量避免耕地，但包括科學園區、工業區在選地時都希望找地勢平坦的土地，於是地形完整的大片農地就優先被考量。

政大地政系教授賴宗裕在5月11日農委會舉行的「糧食安全會議」中提出，目前全國「法定耕地」有76萬公頃（包括特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區的農牧用地），而其中屬於「特定農業區農牧用地」有27萬公頃，加台糖的3.8萬公頃，合計約30萬公頃。

農糧署長陳文德表示優良農地應優先保留，但賴宗裕認為基於糧食安全考量，光保留這30萬公頃的優良農地並不夠。

但何謂「優良農地」農委會並沒有明確定義，導致許多土地徵收案件都涉及優良農地而引發爭議。農委會預計年底前訂出優良農地畫設準則、未來農地變更從嚴審核。會中有學者建議應訂定農地分級原則。

農委會主委陳武雄回應，雖然法令有規定也有制度，但農地還是不斷流失，這是因為其中有許多政治性考量。年底前將推動農地資源盤查，台灣農地總量多少、現有的80多萬公頃農牧用地品質如何、農地有多少汙染等，讓具體資訊、透明才能理性討論。

賴宗裕在會中說明多個國家保護農地的作法。例如英國，將農地分為一級（最佳）到五級，透過分區來保留生產力高的農地，例如設立鄉村地區發展原則，應優先使用褐地（Brownfield），沒有褐地才能用綠地。

歐盟利用土壤分類決定土地是否適合農作。另外政府有儲備土地制度，購買農民沒有意願耕作的農地，提高農地使用率。

目前台灣有20萬公頃農田休耕，但農民可領補償金，加上可保有農保資格，因此即使不耕作多數也想繼續保有農地。然而，休耕補償金每公頃45,000元，變成租地的基本價格，農地租用成本提高，想租地耕作的人可能因租金太高而放棄。歐盟的土地儲備制或可供台灣參考。

瑞士訂定直接支付規則、農業分區規則。透過聯邦農地法、聯邦農業租賃法嚴格管制農地。日本的優良農地原則禁止轉用，當實際農地面積低於政策目標值時，政府則加強編入農用地區域農地。

台北大學副教授廖本全表示，國土計畫不同區域原本各有功能，要做農就去買農地、要做工就去找工地，但一遇到政治經濟力量，國土規畫就變樣了。許多所謂「重大建設」進一步瓦解國土規畫，造成農地進一步流失。

他舉例，苗栗縣還有6000多公頃編定未用或閒置的工業區，卻還要徵收灣寶良田做後龍科技園區。中科四期所在地是中部生產地帶的核心區、地層下陷區、水資源吃緊地區。而依彰化縣的農地資源空間規畫，二林地區農業可優先釋出的土地面積是零。但中科四期還是選址在這裏。

而國光石化選址彰化海岸更是顛覆國土計畫。廖本全指出，依台灣沿海自然保育區計畫，國光石化預定地的濁水溪以北大城濕地是一級保育區，一級國土保育地區管制項目：維持原棲地自然狀態之進行、不得排放廢汙水，也不得挖取砂土，他質疑：「你還在這裏抽砂填海造陸？」

種種原因造成良田一點點消失，加上土地劣質化、耕地面積小而零散、小農經營成本高、農民收入少、農民高齡化，都進一步威脅農地、以及農村未來發展。一位台大學生說，他阿嬤常說：「做農做到這一代就好」，因此全力培養小孩念書到都市工作。而這也是許多農村老人家的心願。

廖本全強調，台灣要成為一個永續的社會要回到兩個根本，一是回到國土規畫、二是建構在社會公平正義的基礎上。農地消失根源在農村價值不受重視，而台灣的農業最需要的就是肯定。

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