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【氣候變遷Q&A】(47)氣候融資如何籌措?

2013年12月25日
本報2013年12月25日綜合外電報導,賴慧玲編譯,林可麗審校

氣候金融或氣候融資(Climate finance)指的是已開發國家資助較窮困國家減少碳排放和適應氣候變遷的資金流動。

自2009年哥本哈根氣候變遷高峰會以來,氣候金融的資金來源和管理即受到廣泛辯論。該次會議中,工業化國家承諾自2020年起每年額外提供1000億美元的氣候資金。為了讓工作立即展開,這些國家也允諾至2012年底提撥高達300億美元的快速啟動資金(Fast-Start Finance),以支援發展中國家適應氣候變化的衝擊。

對抗全球暖化的「京都議定書」終於在杜哈會議敲定。(照片取自cop18官方網站)

目前,捐款國已兌現快速啟動資金一開始的承諾金額。自哥本哈根會議以來,已有超過300億美元的氣候資金入帳。至2013年4月初,英國一共貢獻15億英鎊(24億美金),並預計在2015年前加碼至29億英鎊。不過從全球來看,要如何在2020年前達成1000億美元的三級跳目標,動向尚未明確。由於過去富裕國家的援助承諾時常跳票,氣候金融的承諾是否將會不了了之,確實使人擔憂。

資金的分類向來是個難題,特別是在處理氣候變遷衝擊(適應氣候變遷)上。更好的教育、健康照護、飲用水的取得、有效賑災和微型經濟的供應都能提升國家面對氣候變遷的韌性。然而,它們同時也可歸類為基礎發展目標。因此,如果援助的目標是促進發展氣候韌性,那麼援助適應氣候變遷和援助基礎發展這兩項將難以區分清楚

融資管道:GEF、GCF

從一開始,氣候金融就是國際氣候變遷協議中的中心要件。1992年聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)明述,已開發國家必須提供「額外的新財源」來資助發展中國家。在早期,這些金融資助是直接透過全球環境基金(Global Environment Facility, GEF)的管道流通,或透過GEF管理的專項基金進行,特別是最低度開發國家基金(Least Developed Country Fund)和特殊氣候變遷基金(Special Climate Change Fund)。不過,多年下來,發展中國家對已開發國家主導的GEF多所不滿。

因此,新的融資制度已成為氣候金融討論的重點之一。討論的成果導致了聯合國綠色氣候基金(Green Climate Fund,GCF)的創制,作為分配氣候資金的主要管道。和GEF不同,總部設立於南韓的GCF是由已開發和發展中國家共同組成的理事會所管控。

另一個改革呼籲是用更直接的方式申用基金。因為發展中國家強烈傾向不透過世界銀行等國際機構來獲得融資,以免受該類機構法規和條件的牽制。為此,許多國家提出國家特別基金的方式來確保直接融資,而其它國家則將挪威出資的亞馬遜基金(Amazon Fund,以保護亞馬遜叢林為特別對象)當作參考範本。

國際組織:氣候金融的主導者

然而,無可避免地,創建新體系和財務信用記錄的過程相當緩慢。在獲得具體進展前,氣候金融的主導者是雙邊援助機構和國際發展組織。這些組織負責執行GEF計畫,並且發起自己的氣候金融方案。其中最著名的就是由世界銀行主導的氣候投資基金(Climate Investment Funds)。

財源來自碳交易稅收的適應基金(the Adaptation Fund)是世界上除了GCF之外唯一獨立於發展型金融組織的國際氣候資金。然而,當國際碳價下挫時,適應基金的稅收也應聲下跌,跟政府承諾的財源一樣不甚可靠。

2010年,聯合國秘書長潘基文建立了一個高層諮詢小組,負責為氣候資金尋找最佳財源。小組討論出的方案是綜合多項財源,包括政府的援助承諾、市場徵稅,以及各種可能的新財源。後者包括向航空海運業課稅,如此可開始對至今尚未納入碳排放管制的國際航空與運輸業加以管制;又或者徵收金融交易稅。歐洲國家已對該項政策在增加財源穩定性的效果進行許多辯論。除公部門外,私部門也須透過如碳交易等提供氣候資金的重要財源。

自上次高層諮詢小組提出報告以來,額外資金來源具體進展微乎其微。於此同時,發展中國家已開始運用基金推動各項工作,特別是在氣候變遷的調適方面。而在私部門方面,再生能源等低碳科技的投資仍在持續加碼。整體而言,聯合國氣候變化綱要公約對氣候金融的辯論,只是全球氣候融資的冰山一角罷了。

本文由倫敦政經學院葛拉漢氣候變遷和環境研究所 Samuel Fankhauser 與英國衛報共同撰寫。

【參考資料】