7萬多家違章工廠長農地 「農業設施許可」成漏洞? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

7萬多家違章工廠長農地 「農業設施許可」成漏洞?

建立於 2017/02/15
作者:吳其融(地球公民基金會專員)

在台灣西部的「非都市土地」,隨處可見農田蓋起廠房,到底農地怎麼了?但我們發現更得追問的是,工業用地怎麼了?為什麼一切都看似失控了,到底還有沒有改變的可能,讓我們願意相信我們的農地,還能提供適合我們食用的農作物?讓我們相信國土錯置有重新被調整的可能?

看看你家鄉的違章工廠

2011年全台普查15萬7248家製造業中,扣除營運中已登記的7萬8000餘家、免登記的3,000餘家及取得臨時工廠登記的6,000餘家,至少有7萬家以上的違章工廠。台中市區域計畫估計台中市違章工廠的家數大略在1萬8000家,但到底確切有多少違章工廠,仍是政府統計資料的謎團

彰化鹿港頂番婆地區空拍圖,農地遍佈工廠,並有大量農地因重金屬污染而休耕。攝影:蔡嘉陽。圖片來源:地球公民基金會

我們以一個簡略的圖像描述台灣西部農地上的困局,違章工廠一路從新北、桃園、台中、彰化、台南以及高雄,在大大小小的農地蓋了違章工廠,或者變更為可蓋工廠的丁種建築用地。

台灣違章工廠分布。製圖:游欣穎。圖片來源:地球公民基金會

在新北市的五股、泰山、新莊塭仔圳到樹林柑園,我們見到了全然被抹去農田景色的農地,取而代之的是因市地重劃而離開原先都市計畫裡工業用地的產業,農地污染情況複雜,有烤漆業造成的強鹼水污染,有氰化合物超標排放,但更大的問題是,為何政府沒有任何管理,讓這些產業違法在這裡。

在桃園,以中壢地區為放射核心,只要隨著道路開闢,就會有各型態的農地違章工廠,如果不以土地使用分區的手機檢索系統確認,有時難以辨認哪些地區在地目上是農地,在地違章工廠伴隨著鄰近工業區多樣的產業類型,造成農地污染的風險難以指認。

台中是違章工廠最為嚴重的區域,以潭子、大雅、神岡及大里、太平、烏日為兩個大區塊密集區,較為特殊的是,台中港工業區外有違章工廠群聚現象,但工業區內的使用率卻僅53%;大里夏田地區,該區農地遭遇了大量的電鍍業廢水污染,但許多需要電鍍處理製程的金屬業廠商,我們還不知道它們現在分布在哪裡?

北彰化違章工廠的情形也令人擔憂,高頻率發生農地重金屬污染,全台公告400公頃污染農地,彰化就佔了六成,近240公頃,北彰化遍佈金屬加工相關產業,頂番婆是生產水五金(註:與水有關的五金產品,例如水龍頭)的聚落,蔡英文政府更宣示,會以「田園式生產聚落」來特案處理,諷刺的是,周遭盡是插牌公告農地污染的區域,未來恐將變為佈滿「農地污染場址」插牌的田園式生產聚落。而在花壇地區是遍佈自行車零組件小型違章工廠,在北彰化,你會有一種位處工農用地交雜的錯覺。

台南似乎步上台中的後塵,開始在城市擴張的外圍地區,有更多的廠房正在興建,在城市的邊界,土地使用開始變得錯亂,目前還無法指認哪些工廠類型是大宗,但在隨機訪問過程中,有數家來自於原先位處都市計畫裡的工業區土地。

2009北高雄工業區的螺絲工廠,在當地違章工廠與工業區的生產類型大量重疊。攝影:李根政。圖片來源:地球公民基金會

北高雄則是另個課題,密集的鐵金屬鑄造業,大多是螺絲釘產業,遍佈在岡山地區,酸洗製程及切削油的工業污染,對週遭的農業生產造成極大威脅。

違章工廠的歷史因素

在上述的描述中,簡略說明這數個月的調查、理解以及觀察,在分析違章工廠的問題前,我想談談關於違章工廠的道德爭議,當不合法成為一個結構問題,我們只能試著更有體系的分析它,進而改變一切。

現任的政府常常說違章工廠是「歷史共業」,用以擺脫自身的責任。然而,卻沒有好好檢視這段歷史過程,有真正的反省和檢討。

違章工廠的歷史因素並不是1972年省主席謝東閔所說的「家庭即工廠」,而是1970年代,美國開始對日本金屬加工製造業進行進口限額限制的管制,於是日本將台灣的加工出口區視為國外生產基地,當時有將近65%的廠商來自日本。1974年,台灣政府開始放寬加工出口區的製程可以委託區外加工,於是30%-50%的產品製程開始在區外的家庭、違章工廠生產,加上政府無法壟斷金屬加工的技術並進行分配,又剛好遇到石油危機(1973-1974),所以日商持續將製程外包、委外,以降低成本的風險,這使得在非工業土地的工業生產行為持續產生誘因,這正是今天違章工廠林立的歷史起因。中小企業研究者將這種模式稱為《彈性化協力企業結合結構》。

政府國土管理官僚機制盲點

但法治邏輯上,農地不能任意轉作工業使用,但官僚體制為什麼放任持續產生破口?

政府各機關面對違章工廠的現況是:當一塊農地開始興建違章工廠,常常都是打好地基還不能管,要等到建築物長了角,要做宗教使用,就叫民政局來處理;長了鐵皮當工廠,那就是歸經發局管;如果變成農地住宅,那就歸都發局管。

彰化鹿港帝寶車燈公司旁的農地,是污染場址,但將一併納入特定地區,可以合法興建工廠,未有任何農地污染的賠償措施。攝影:蔡嘉陽。圖片來源:地球公民基金會

以下是真實的案例:一開始,地方的農業局接到民眾要申請「農業設施」,發出農業設施許可興建文件,其他局處就跟著給予營業執照、建照及用水用電許可。接著,申請人把農業設施弄成「違章工廠」,因為違法,所以農業局就撤銷了農業設施許可文件。

但是,經發局卻沒有跟著撤銷營業執照,工務局也沒有撤銷建照,他們說:因為沒有法令可以遵循;然後,農政單位去協調自來水公司、台電公司,希望讓違章工廠停水停電,但他們都說不行,因為他們不能對有繳錢的廠商停水停電。

結局是,一張失效的農業設施許可文件,竟然成為違章工廠用水用電,取得營、建照的根據。

地球公民基金會理解到違章工廠並非一個單純的道德命題,只是看到農地上違規行為、污染,談論農作物能不能吃,無法處理這個涉及政治、經濟、社會的龐大課題。我們認為必需了解、分析,中小企業與財團彼此之間,如何弱肉強食,掠奪農地、傷害農業,進一步立體化的區分違章工廠的各種類型,並尋求真正能夠解決問題的政策方案。

在這過程中,我們認為更重要的是:台灣社會需要有更多的人們理解這個課題,捲起袖子,以積極的公民行動,讓政府做對的事,一起讓農地上不會有工廠。

動身,一起行動參與,守護我們所愛的國土、農地。

※ 本文轉載自 地球公民通訊