【巴黎之路】各國減碳承諾的「第一戰」 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

【巴黎之路】各國減碳承諾的「第一戰」

2015年04月13日
作者:吳宗懋(台灣青年氣候聯盟)

※ 編按:「通往巴黎之路」(Road to Paris)是國際上「氣候圈」裡的口號,原因是今年12月,聯合國將在巴黎舉行氣候變遷綱要公約第21次締約方會議(COP 21),會中可能訂定具法律約束力的減碳協議。

在此之前,各國同意事先提出各自將為減少溫室氣體做出多少「貢獻」(取代「承諾」一詞),第一階段的繳交期限已在3月底截止,還沒提交INDC的國家,也將在今年6月,也就是大會召開至少6個月前,發佈各自應對氣候變化的計劃。

時序進入4月,全台30度的高溫,卻似乎過早揭開了夏日的序幕,同一時間國際上,在2月日內瓦回合的ADP2-8談判產出巴黎協議的草案後,包括瑞士、歐盟、挪威、墨西哥、美國、俄羅斯、加彭,皆趕在3月底的第一繳交期限(按照繳交先後順序排列),交出了他們的國家自主決定貢獻(INDC)。

令人振奮的是,如此一來,佔世界28%排碳量的國家已經交出INDC,除了展現對抗氣候變遷的決心,也暗示其對簽署(sign)並認可(ratify)年底協議的意願。而根據統計,在6月底也可望有占世界排碳量過半的國家交出他們的INDC。

然而,在這第一波的繳交中,其中多數國家似是抱著試水溫的心態,包括歐盟、美國、及俄羅斯皆未提出相對具野心及足夠具體的INDC,反而是本來未被期待在3月底繳交的開發中國家──墨西哥及加彭,雖然減碳目標並不如已開發國家,但以開發中國家的角度來看,已具相當野心、也進一步詳述了國內的調適策略。

瑞士:全世界首發,但有進步空間

瑞士國旗。(來源:維基百科)_瑞士搶先全球在2月底繳交了INDC,訂出相較於1990排碳水準,2025年減排35%,2030年減排50%,2050年減排70-85%的減碳目標,仔細檢視瑞士的INDC,可以發現除了在去年「利馬對氣候行動的呼籲」(Lima Call for Climate Action)的基礎上展開減碳承諾,為後續國家做出示範,在資訊公開透明上,瑞士也做的相當好。

然而,瑞士的減碳目標雖然高出歐盟整體訂出的2030年相對1990年水準減排40%標準,然而根據IPCC的建議,瑞士的減碳承諾僅達到其減碳能力與責任的最低標準而已(即使瑞士在其INDC中強調他提出的目標符合其現階段的能力與歷史責任,然而其採用的是全球平均的標準,而非已開發國家的標準)。

此外,瑞士在INDC中提到會將叢林與農地皆納為減碳標的計算,加上規劃部分減碳將於境外達成,意味著其實瑞士的國內自主減碳將占其提出的減碳目標相對不多,也因此,雖然瑞士的排碳量僅占全球的0.1%,但身為已開發國家,考量其減碳能力、以及過去歷史的排碳責任,瑞士的確可以再提出更具野心的國內減碳承諾。

歐盟:LULUCF計算仍存疑,減碳目標打折

歐盟旗幟。(來源:維基百科)緊接在瑞士之後,歐盟以區域組織的身分提出了INDC,訂出在2030年前,相對於1990年排碳水準減排40%的目標,並且強調所有減碳都將在境內自主達成,不會將國際機制納入減碳計算中。

這次歐盟的INDC,雖然提出「將國際機制排除於減碳計算中」的一個相對過去來說具野心的作法,然而卻在叢林與農地計算(Land Use, Land Use Change, and Forestry, LULUCF)的部分留下了模糊空間,如此除了意味著其他排碳部門,如運輸及建築業等高碳排產業,可以不用有太大幅的減碳,也讓歐盟的2030年減排40%目標,因為LULUCF的不確定性太高而打了折扣。

而歐盟的INDC在減緩部分上,現在提出的目標看起來是不具有與歐盟減碳能力相當的責任與野心,另一方面,在科技、貿易、氣候融資、調適計畫等重要議題上,歐盟在INDC中也隻字未提,此外,歐盟在先前的談判中拋出新協議應包含「五年審視循環」檢討機制的提案,然而,在歐盟的INDC中卻未訂出2025年的減碳目標,對於許多重要的議題刻意的忽略,也讓歐盟這一輪提出的INDC在由歐盟各國能源部長簽字同意後,仍然留下在2015年後續談判中更多進步與明確化的空間。

墨西哥:搶當開發中國家領頭羊,宣示2026達排碳高峰

墨西哥國旗。(來源:維基百科)墨西哥是全世界第一個交出INDC的開發中國家,其中,除了承諾淨碳排量將在2026年達到高峰後開始下降(相較於先前中國承諾的2030年排碳高峰早了4年),另外,也首開開發中國家提出減碳目標的先例,承諾在2030年之前,相較於2013年的BAU自主減排22%,而若加上國際多邊協議及相關技術支援的話,將可提升到40%;長期目標上則依據其國內氣候變遷專法(LGCC),將在2050年之前,相較於2000年的水準減排50%。

此外,除了身為開發中國家的先鋒之外,墨西哥的INDC中首開先例,納入了歐洲國家並未提到的性別平等與人權考量,並提出了包括建立具防災能力的基礎設施、建立預警系統以及於2030年達成0%濫伐等詳細的調適方案。

美國:老大哥參戰,但仍需趕進度

美國國旗。(來源:維基百科)美國提出要在2025年前將溫室氣體的排放量,較2005年削減26-28%的目標(等同相較於1990年水準減排14-17%),並在2020年相較於2005年水準減排17%(等同相較於1990年水準減排4%),並且都是透過國內自主達成,不會借助國際機制來納入減碳計算。

美國是世界溫室氣體排放量第二名的國家,他們訂定2050年前至少要削減80%的長期目標,並表示會先朝向削減28%盡最大努力。美國自從脫離京都議定書以來,消極的地球暖化對策飽受批評,去年11月歐巴馬總統表明了削減目標並展現他的積極態度,除了在去年的APEC上和習近平共同發表了氣候聲明,在3月底,歐巴馬也宣布聯邦政府本身要在2025年相較於2005年的水準減排40%,為國內其他排碳部門作出示範,希望可以拿到COP21交涉的主導權。

交作業了,之後呢?

而在第一波的繳交期限過後,雖然在去年的利馬氣候大會(COP20)上,各國針對互相檢視INDC一事並未達成共識,導致各國並沒有辦法以官方的形式給予其他國家建議批評,然而妥協的結果是透過各國上傳至聯合國的網站上,供各界做非官方的檢閱,而在10/1的最終繳交期限(過了10/1仍能上傳,只是就不會被納入聯合國官方預計於11/1發表的綜合評估報告書中)之前,各國都仍能在今年後續的談判過程(包括6月初的G7會議、6月中的ADP2-9等等)中,接受不同意見與討論,再行上傳更新版本的INDC。

根據目前的消息,國際上許多國家皆在產出INDC的不同階段上。中國預計在6月繳交INDC,巴西等其他多數國家則預期將在10月的最後期限前交出。

聯合國呼籲各國應該比最後期限提早交出他們的INDC,這樣國家才能保有調整與加強INDC的機會,然而根據過去的經驗看來,國家交出承諾後再做大幅調整修改的可能性相當低,因此國家持觀望態度,尤其是觀望主要排碳者行為的可能性就大幅提高(另一方面,這也是主要排碳者如歐盟及美國在INDC中,提出具相當模糊空間INDC的原因,因為如此國家在談判後期才能保有更多彈性)。

然而另一個令人憂心的部分是,目前檯面的上的INDC可能造成的模仿效應,雖然在Lima Call for Climate Action中,聯合國官方已經盡量明確的指出,哪些元素必須被包含在INDC中(例如減碳基年、計算期間、涵蓋部門、自我檢視是否符合減碳能力與責任、是否在減緩地球升溫2°C的水準上…)

然而,其他有許多重要元素(包括調適計畫、氣候融資、國內執行、損失與損害補償機制…)只被列為建議自願性,也造成目前被提出的INDC中,很多國家刻意忽略其不支持的元素,如此在後續談判中對於巴黎協議草案的討論中,將造成各國與各集團的立場不夠透明,使得討論進程和重要元素的包含受到威脅。