2005前瞻:國土復育─對話機制與資訊透明為當務之急 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

2005前瞻:國土復育─對話機制與資訊透明為當務之急

2005年01月20日
策劃:台灣環境資訊協會

自七二水災重創台灣山林後,政府終於正視向來棘手的土地開發及保育問題,因而行政院於2004年10月草擬「國土復育條例草案」,計畫發動退耕還林政策,進而引發保育、產業及原住民各方褒貶不一。草案中雖有遷居就業的補助,卻未有整體產業政策轉移目標,民眾亦無所適從。由於此一政策對山地民眾生存權關係重大,衝突將再所難免,預料必須經歷極長時間的溝通與磨合。

此份草案由經建會會同經濟部水利署、觀光局、國家公園管理處及林務局等相關單位,協調後發布。其以退耕還林的精神針對資源脆弱的山坡地、河川、海岸及嚴重地層下陷地區進行復育及開發管制,計畫將分成12到13個管理單位,由營建署國家公園管理處、林務局林管處、觀光局國家風景區管理處所合併成的「自然保育署」,隸屬環境資源部下,各分區機構可執行所有相關法令以達「事權統一」。環境資源部成立前的過渡期,此條例的主管機關是農委會,其無法涵蓋的部分由經濟部和內政部負責,經建會則為協調督導的單位。

站在生態保育的角度擬定國土復育條例,立意頗佳,但因事關高山產業的發展,如何有效執行並兼顧產業轉移及居民生計,尚考驗政府的決心與智慧。

產業轉移配套未出 草案執行尚嫌草率

目前的高山農業與道路,的確對山區生態產生不良影響,國土復育條例草案便在遏止土地超限利用的問題,讓農業退回500公尺以下的平地。首當其衝的問題就是現存居民的生計權益。

依照草案中規定,將山坡地分為三級保護區域:一定海拔以上之山坡地劃為一級山區保護地帶,應永久保留自然狀態,禁止農耕及任何開發行為;500公尺以上非屬一級保護地帶之山坡地則為二級保護區,則以保育為重,禁止新開發行為,但允許既有的合法業者繼續經營;三級保護區則為低於五百公尺的低海拔山區,任何新開發行為須取得開發許可。

然而台灣地形多山,從光復前至1960年代鼓勵高山農業、大舉伐林的歷史背景,加以人口稠密、不斷拓展,使得山區開發範圍相當全面。現有的高山產業以農耕、林業、觀光旅遊為主,若依照國土復育條例強調的退耕還林,影響層面將相當廣泛。

首先高山農業的確影響生態環境,但並不是直接停擺就能解決,在產業政策上必須與現有土地規劃做全面性檢討,並能提供居民短至長期的轉業、遷移輔導,以及合理的補償制度;而在長期的轉移過程中也須持續執行監控,切勿使政策無法貫徹。草案中雖有遷居就業的補助,卻是一個蘿蔔一個坑的解決方式,而未有整體產業政策轉移目標,大方向未定,民眾也將無所適從。

另一項值得觀察的是觀光旅遊業。據草案所擬另外未來山地內僅允許生態旅遊及生態保育工作,然生態旅遊的真正意涵尚未落實在國人的旅遊心態上,旅遊行為的破壞即如對山林的蠶食,復以許多觀光旅遊即依附高山農業而產生,因此對於旅遊開發的定義不明極容易成為鑽漏洞的目標。

在各方面配套措施未擬定前,先談國土復育保育難以說服民眾,貿然實施也只會突顯政策草率,更會引發民眾與政府間不斷衝突,將致使政策美意無法有效執行。

原住民生存權遭挑戰 對話與資訊公開為要務

幾乎所有的原住民,都世居山地、河川、海岸等地,也就是劃設山地保護地區後幾乎所有的原住民都遭受影響,不光只是生計農業停擺及遷居輔導問題,甚至連歷史文化的延續也將成一大隱憂。

在缺乏相關輔導配套的情況下,這些問題迅速浮上檯面,最先出現抗議爭端的就是高山道路。據草案當中所定:現有產業道路一旦毀損,除原住民部落道路、達30戶之聚落唯一聯外道路、農地重劃區內之道路或行政院核准之林道修復,各級政府不得辦理復建或補助修復。部分山區遭自然災害崩塌損毀的道路如新竹尖石、五峰等部落便發生此問題,在居民尚未從災害狀態中回復時,因道路不修補即刻斷送其運輸及生存權利,加以並無相關輔償措施,無異使居民受二度傷害。

原住民大部分以農耕維生,產業轉移輔導是必然的。草案中將復育區內核定的生態旅遊產業與接駁車之經營,「應優先輔導原住民辦理或優先雇用原住民」,但若原住民無意願,則視情況可開放非原住民經營。此舉看似保障原住民生計,卻大大轉移並限定了原住民的生存發展方式──即從自主的農業轉為第三級的服務業。產業大幅變異也就代表其文化傳承將發生斷層;而商業行為更挑戰原住民與自然共存的天性。另外的問題則在供需之間無法達成平衡,若旅遊不盛則工作機會少,工作機會多則代表旅遊旺盛,又恐開發過度;所以應該建議高品質高附加價值的生態旅遊,再輔以總量管制。

遷居是政府表現的另種誠意。草案中明定一級山區保護地帶內之居民居民若願遷居平地者,地方主管機關應協助安排其遷居、安置、就業、就學及就養。若有意願整體遷建,地方主管機關應考量就業、就學及就養等因素,若屬原住民聚落,中央原住民族主管機關應於適宜之公有地劃設原住民保留地,並會同地方主管機關規劃建設原住民部落。但個人遷居與部落遷建畢竟大小有別,且部落數量不在少數,遷與不遷都是難解的問題;遷移部落多,等於打散了原住民的悠久地域傳統;遷移部落少,則無法徹底解決高山農業及道路問題。

國土復育政策利益良善,然因與原住民生存權關係重大,衝突是可預期的;當務之急,應建立周延而多元的對話機制,以及決策相關資訊應公開、透明化,以良性的溝通爭取山區民眾與立法部門對良善政策的支持。