台江國家公園案:一個都市治理的新思維 | 環境資訊中心

台江國家公園案:一個都市治理的新思維

2007年04月07日
作者:盧道杰(環境資訊協會理事、台大森林環境暨資源學系助理教授)

台南市四草野生動物保護區的黑面琵鷺(攝影:晁瑞光)仟禧年前後,國內出現不少新立國家公園的提議,包括:馬告國家公園、已準備成立籌備處的東沙國家公園、還在醞釀中的綠島國家公園、台江國家公園等。其中的台江國家公園案算是比較特殊的,其不僅面積較小,歷史人文的元素多,且位居都會區域,還是由地方政府鼎力支持與提案規劃的。從數年前即開始的籌畫與規劃,到這一兩年正式委外規劃,並進行與居民的溝通,台江國家公園案透露出的一些新的創意,正逐漸滲入影響國家公園的意涵,甚至將對國內自然保護區體制的形塑與發展做出貢獻。

台江國家公園是台南市政府期望藉由國家公園的成立,換取充裕的經費與管理資源,能挹注在台南市比較偏遠,景觀、生態與歷史文化資源比較多的台江地區的公共建設,維護、管理自然景觀與文化史蹟,以帶動地區觀光產業發展,提升台江地區生活品質,增加就業機會。

從都市的治理而言,這是台南市政府在綜覽全球化現象,衡量台南市的環境資源與優勢,重新定位台南市願景與再建競爭力的企圖。雖然,台南市政府必須犧牲部分的建管權力,但卻能讓市府避開敏感的景觀管制與可能與民眾衝突的保育執法作業,且可擴展財務機制,讓中央買單市府無力負擔或預計不敷成本的基層建設。

台南四草的紅樹林(照片來源:wikipedia)對中央而言,台江案面臨的困局是如何擺平都會地區如郎似虎的私有地地主與腹地太小。以日前所見的規劃方向來看,該案決定初期將以公有土地為界,秉持公家做球,民間享用的原則,鄰近國家公園的市區土地,市府將編定都市計畫特定區以做配套。規劃團隊積極辦理說明會與民眾溝通,從一開始只有一名涉及區域範圍的里長贊成,到今天只有一名里長反對。而腹地太小的問題,則可能提出分期的願景,保留未來跨縣市與雲嘉南國家風景特定區等相關機制整合的機會。

我個人認為台江國家公園一案有幾重意義:

一是規劃與溝通互動先於範圍的公告:過去政府劃設保護區最為人詬病的就是先公告劃設,再做規劃,最後才與在地社區及民眾溝通。台江案委由規劃公司進行參與式的規劃,雖然在地參與的程度仍未臻成熟,但其不斷舉辦說明會及與在地互動,已搏得許多的掌聲與正面的回應,是其他個案可以學習的典範經驗。

第二是與區外鄰近地區的配套連結:過去保護區的經營管理相當困擾與挑戰的就是如何在區外舖陳連續面的保育措施,以確保甚至擴大保護區的保育功效。台南市政府願意依都市計畫法編定特定區計畫,來成就地方相關的發展,與搭配國家公園的保育。不僅是土地利用政策上的美事,也是保護區與相關區域計畫整合鑲嵌的好例。

第三是過去的保護區總是以保育保護為主,忽略在地生活與生計的需求,台江案的成立反過來是在成就地方的發展,這也呼應了仟禧年國際保育社會提出保護區應回應主流社會需求的主張。最後,要說是台江案的意義,無寧說是個人對台江案的期盼。也就是以台江國家公園為起點,依生物圈保留區多保護區、多管理單位的概念,串連雲嘉南國家風景特定區、七股野生動物保護區、相關的沿海保護區等,成為臺灣西南沿海,乃至臺灣西海岸的溼地保育軸線。一舉解決台江國家公園預定範圍腹地過小的窘境,也能確立臺灣西南海岸地帶的保育機制。

臺灣地區在數十年開發後遺症副作用逐漸發酵的今天,囿於相關保護區法規的嚴苛缺乏彈性,無法有效舖陳保育與民眾需求的多元鍵結,台江國家公園案的提出,適時劃開了國內保育規劃的發展結界。無論其最終的結果為何,其勇氣與主張已經在保育史上立下典範。