COP24回顧與展望：在詭譎氣氛中匍匐前進

2018年12月24日

文：高宜凡（台達電子文教基金會計畫主任）

總的來說，COP24在詭譎氣氛中只能小碎步、甚至趴在地上匍匐前進，最後總算初步產出《巴黎協定》「規則手冊」，把更敏感的碳交易、「損失與損害」等棘手章節，留待明年COP25再議。

World nations adopt a robust set of guidelines for implementing the landmark #ParisAgreement on #ClimateAction > https://t.co/Jd4wbqXtV3

The implementation of the agreement will benefit people from all walks of life, especially the most vulnerable.#GlobalGoals #COP24 pic.twitter.com/vEdpNItY4o

— UN Climate Change （@UNFCCC） December 15, 2018

三年前在法國舉辦的聯合國氣候變遷綱要公約（UNFCCC）第21屆締約國大會（COP21），催生了歷史性的《巴黎協定》，各國不但繳交「國家自定預期貢獻」（Intended Nationally Determined Contribution，INDC），也同意將溫控目標設定為「限制在攝氏2°C或1.5°C以下」。但當時為順利達成共識，大會採取彈性原則，只訂出未來概括目標，卻未談妥執行細節，而這次在波蘭召開的COP24，即是《巴黎協定》能否如期上路的關鍵。

12月初的頭兩週，來自全球近200國的官方代表、數千名非政府組織與學術研究專家、加上許多企業界和投資圈人士，齊聚在波蘭西南方的卡托維茲（Katowice），希望完成上述重大任務。然而，進行過程不僅一波三折，最後成果也只能說是差強人意。

「煤炭城」談氣候，高呼公正轉型與低碳交通

回顧歷史，這已是波蘭第三次承辦氣候會議了，前兩次為2008年的波茲南（COP14）和2013年的華沙（COP19），兩地分別是該國的歷史古城和政治首府。有趣的是，這次波蘭主辦城市不挑鄰近的觀光大城克拉科夫（Krakow），反而選在「上西利西亞」（Upper Silesia）區域的煤炭重鎮卡托維茲，會場也位在由廢棄礦坑改建的Spodek會展中心（被許多人戲稱為飛碟），一旁還有紀念煤炭產業歷史的博物館（Silesian Museum）。

從減碳成績來看，波蘭其實排在歐盟後段班。Germanwatch（德國看守協會）剛發表的國際氣候變遷績效評比（Climate Change Performance Index, CCPI）中，2015年排碳3.8億噸的波蘭，排名位居第40，主因來自該國對煤炭的依賴，至今仍有八成電力仰賴這種高汙染的化石燃料。而被外界封為「煤炭城」的卡托維茲，自18世紀以來一直是該國煤炭重鎮，曾聚集9萬多名煤炭工人（當地人口約30萬）。本屆COP24第一週期間，當地空氣品質極差，氣象預報秀出的日間PM2.5濃度常超過90（微克/每立方公尺），天空也老是灰濛濛，不久有報導指出該城為全歐空汙第二嚴重的城市，妙的是，之後幾天電視上看到的PM2.5數值，立馬降到兩位數以下，不過天色還是一樣灰。

這般歷史脈絡下，擔任本屆大會主席的波蘭環境部副部長Michał Kurtyka，自然提出了有別以往的主張。首先呼籲各界支持波蘭煤炭工人及社區進行「公正轉型」（just transition），減少能源結構改革過程的社會動盪和失業問題，並在會議期間發表「西利西亞宣言」（Silesia Declaration）。除了捍衛煤炭價值，這次波蘭國家館特別強調森林資源的價值，不但場館設計風格走「森林系」風格，更發表一份「森林氣候宣言」（Forest for Climate）。

最後一招，則是轉向強調「低碳交通」（Low-emission transport）的重要性，先於會議期間重申2025年電動車保有量突破100萬輛的目標，再和英國一起發表《卡托維茲電動交通夥伴關係》。種種手法，都是想轉移外界排山倒海而來的戒除煤炭壓力，因為按現階段政策規劃，到了2030年，煤炭還是得貢獻波蘭多達六成的電力，削減幅度仍舊有限。

三大任務檢視，COP24勉強達標

接下來讓我們進入正題，按各界公認的三大範疇一一盤點，看看COP24締造了哪些成果？

一、制訂「規則手冊」（Paris Rulebook）：COP24最重要任務就是訂出《巴黎協定》規則手冊。可說是在最後關頭成功壓線，勉強繳出一份可交代的「卡托維茲文件」（Katowice Package）。

原本預定12/14結束的會議，一再延長、徹夜鏖戰到隔日凌晨，最後總算通過大部分「巴黎協定工作計畫」（PAWP）內容，在透明度、財務支持、技術轉移、減緩、調適、全球盤點等部分達成共識。至於草案第六條觸及碳交易市場的部份，因巴西主張減碳量列入「國家自主貢獻」（Nationally Determined Contributions, NDC）」，之後仍可進入碳市場交易、變現，被其他國家認為有重覆計算的爭議，只能留待延明年再做討論。

平心而論，儘管許多環保團體並不滿意、甚至罵聲連連，但從第一週幾乎毫無進展的落後程度來看，能有這番成果已屬不易。12/14我們在現場錄製「氣候戰役在台灣」的COP24專輯時，原本悲觀地認為本屆會議將就此草草落幕，民間團體也在場外焦急不已、頻頻發動示威，想不到各國談判代表們不斷把議程逼入延長賽，終於沒讓COP24變成又一次令世人大失所望的哥本哈根氣候會議（COP15）。

當前全球最大減碳挑戰即是戒除煤炭，但選在「煤炭城」舉辦的COP24，現場充滿詭譎氣氛。

二、《巴黎協定》執行初體檢：《巴黎協定》通過至今三年，COP24原本有機會第一次檢視到目前為止的國家減碳計畫（NDC）執行進度，或要求各國加強減碳行動，替未來的國際檢核機制暖身。但本屆各國多把多數精力都花費在辯論規則手冊內容，對於NDC的檢驗與強化顯得意興闌珊，除了歐盟執行委員會（European Commission）會前發表2050年「碳中和」目標之外，其他國家幾乎都繳了白卷。

三、搶救氣候基金：2010年墨西哥坎昆會議（COP16）通過的「綠色氣候基金」（Green Climate Fund），從創建起就面臨資金短缺難題，今年七月執行董事Howard Bamsey突然辭職，不但後繼人選懸缺至今，使該基金治理狀況備受關注。

不過，針對氣候行動最需要的融資協助，COP24倒是有了不錯進展。不僅有德國、挪威等國承諾加倍資注綠色氣候基金，聯合國另一檔「調適基金」（Adaptation Fund）也收到1.29億美元的捐助，更重要的是，世界銀行承諾2021～25年將提供2000億美元的氣候融資，ING、BBVA、BNP Paribas、Standard Chartered及Société Générale五大國際金融業者，也簽署承諾書、未來打算端出高達2.4兆歐元的融資規劃。

「搗蛋者聯盟」攪局，COP25挑戰仍多

前面提過，COP24第一週議程陷入僵局，最震撼消息便就是10月初問世後迴響不斷的IPCC《全球升溫1.5°C特別報告》（Special Report on Global Warming of 1.5°C），原本被認為是督促各國加強減碳力道的科學文本，想不到在「附屬科技諮詢機構」（SBSTA）的閉幕大會時，美國、俄羅斯、沙烏地阿拉伯、科威特等四大產油國的齊聲堅持使用「收到」（note）一詞，反對用「歡迎」（welcome）這更強烈的措辭，來提升這份報告在規則手冊裡的重要定位，此讓國際氣候社群為之氣結，經果一番折衝、角力，最後定調為「歡迎這份報告準時完成」（welcome the timely completion）。

同樣被批評的還有兩個剛經歷政權轉換的國家，一是參與美國主辦週邊會議「創新科技振興經濟的美國經驗」（US innovative technologies spur economic dynamism）的澳洲（外交部環境特使Patrick Suckling），如同一起加入化石燃料推廣陣營。另一為選出有「熱帶川普」封號領導人（總統Jair Messias Bolsonaro）的巴西，先是拋出棄辦下屆COP25的風聲，造成舉世譁然，擁有大片熱帶雨林的該國，更在討論碳交易市場時提出對自身有利的文字修訂，但此舉可能導致碳權被重複計算，難以獲得其他國家附和而未通過。

此外，過去兩年幾乎在會場消失的美國，這次狂打「透明度」（transparency）及外部檢核機制，要求往後所有締約國得每兩年繳交符合透明度原則的報告，公開自家NDC計畫的執行進程，對能量不足的開發中國家來說，可能造成極大的行政負擔。有「基礎四國」（Brazil、South Africa、India、China, BASIC）之稱的中國、印度、巴西、南非等四大新興經濟體，態度強硬地不斷重申主張富國與窮國之間的差別責任，一方面希望能取得財政援助，另一方面也希望在揭露資訊上保留彈性，一度使會議陷入泥沼。但最妙的是，中國卻在會議倒數兩天，突然向美國、歐盟靠攏，釋出能夠遵照相同規則的意圖。

追蹤國際氣候談判十餘年的中央大學營建管理研究所教授李河清表示，聯合國氣候會議講求「共識決」，加上各國減碳成績和關注利益大不相同，因此很容易遭到特定國家的反對而舉步維艱、難有突破進展，「每年的COP都有幾個搗蛋鬼，可是每年都不一樣。」

更糟的是，今年大會還有明顯的「權力真空」現象，往年帶領會議往前邁進的幾個指標國家，近來不約而同地都在內部遭遇跳戰、甚至面臨危機，如領導人即將交棒、也苦於戒除燃煤的德國，還忙著如何順利脫歐的英國，更別提因「黃背心之亂」（gilets jaunes）而舉國震動的法國了，

推展氣候施政，小心社會轉型的後座力

總的來說，COP24在詭譎氣氛中只能小碎步、甚至趴在地上匍匐前進，最後總算初步產出《巴黎協定》「規則手冊」（Paris Rulebook），把更敏感的碳交易、「損失與損害」（Loss and Damage）等棘手章節，留待明年COP25再議。

只是，時間以不站在人類這邊，最新的聯合國環境署（UNEP）《排放差距報告》（Emissions Gap Report 2018）指出，全球排碳量在2017年再度升高到破記錄的492億噸（包含土地利用為535億噸），比前年增加了1.1％。即便各國都（按理想狀況）履行目前提出的NDCs減碳計畫，地球均溫仍會在世紀末上升超過3°C。以2030年為時間點，要將地球升溫幅度控制在2°C內，全世界必須多減130～150億噸二氧化碳，想挑戰更積極的溫控目標1.5°C，則得多減290～320億噸，兩組排放差距數字皆創下歷年新高。「假使之前IPCC《全球升溫1.5°C特別報告》代表火警通知，那這份報告就是一起真實的縱火案！」UNEP副執行主任Joyce Msuya形容。

十一月中旬以來的連續好幾個週末，巴黎香榭大道和艾菲爾鐵塔周圍、甚至遍及全法國，都出現高強度示威行動。 — 延燒超過一個月的「黃背心運動」，成為COP24最常被提及的場外話題。（攝影：趙偉婷）

如何減緩氣候變遷？從廣設再生能源、使用節能電器和低碳運具、鼓勵造林與禁止濫伐、實施碳定價等綠色稅賦、擴大氣候債券等金融商品，這些方法很多人早就知道。只是，看到這三年來的局勢反轉和化石燃料產業的絕地大反攻，往後在推動氣候施政時在必須更加小心、謹慎，這陣子不斷延燒的法國「黃背心運動」，就是最佳例證。

11月中旬以來連續好幾個週末，巴黎最熱鬧的香榭大道和艾菲爾鐵塔周圍、甚至遍及全法國，都出現高強度示威，抗議「燃油稅」一再調漲，情勢一度走向失控，法國總統馬克宏一開始態度強硬，力陳對的政策不會改、對暴力零容忍等，最後還是在12月初宣布緩徵燃油稅、調整基本薪資，但仍無法平息民怨，被許多人認為是對綠色稅賦的一大打擊。

事實上，黃背心運動不代表民眾全然反對氣候政策，抗議面孔除了反對燃料稅的人，後來更融入許多反對團體，有人要求調漲基本薪資、有人反對漲學費和高房租、也有人反對鐵路私有化、或抗議養老金改革，訴求和組成愈來愈複雜。而是提醒政府應以公平、兼顧社會正義的原則推動，並小心應對受害族群（如經濟弱勢、老車擁有者、被整頓的公用事業、遭課稅的中小企業等）的反應。