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謝承恩/經濟與環保的衝突:以電子廢棄物非法跨境轉移為例

2019年05月29日
文:謝承恩(中興大學國際政治研究所研究生)

隨著全球化下各國跨境貿易活動趨於頻繁,跨國環境污染問題亦如雨後春筍般浮現,而現今主權國家間為有效解決這些跨界的環境污染,共同制定了諸多「多邊環境公約」(multilateral environmental agreements, MEAs),希冀透過MEAs來規範主權國家的行為,進而有效治理跨界的環境污染問題。然而,許多跨界環境問題的治理狀況並未隨著MEAs的訂定和參與國數目的增加而獲得有效改善,甚至有時結果還比這些MEAs生效前來的更糟,全球暖化的治理即是一例,而有害廢棄物的跨境轉移(hazardous waste transboundary)又是一例。

令人不解的是,在國際法院(international court of justice)與MEAs所規範的仲裁(arbitration)機關中,為什麼甚少看到有締約國被判定為違約(non-compliance)的情況。易言之,為何在某些MEAs違約率極低的情況下,該MEAs所預治理的環境議題卻無顯著的改善?


棄置在香港新界的電子垃圾。圖片來源:baselactionnetwork(CC BY-NC-ND 2.0)

此一現象背後所反應出的是一個在學界間爭論已久的問題,即國際制度究竟有沒有效?此問題在國際法(international law)與國際關係(international relation)學者間有不同的論述與觀點,且在各自的學術領域中亦有未盡一致的主張。

舉例來說,在國際公法學界有強調國家與個人同樣受到國際法規範所拘束的一元論,也有主張國家與人民是分別受到國際法與國內法約束的二元論,而即便是一元論的學派,也還可再區分出國際公法優於國內法或國內法優於國際公法的極端差異 [1]。類似的情況在國際關係學界也存在,如主張「權力」是影響國家行為之關鍵的現實主義學派認為,國際法迥異於國內法,其對於國家行為並不具有實質的拘束力 [2];相較之下,強調觀念(idea)與國際社會(international society)重要性的英國學派(English School)就主張,條約是一種可以有效約束國際秩序的法律規範。[3]

然而,無論是上述的國際法還是國際關係學界中對於國際制度的討論,皆忽略了國內企業與人民在國際制度所扮演的角色,因為國家本身是不會製造碳排放或是廢棄物的,真正造成這些環境污染的元兇是國家內部的企業與人民,故而本文認為在跨界的環境議題上,MEAs參與國的國內企業與人民對於國際制度有相當大的影響力

電子廢棄物跨境轉移現象就是符合上述推論中的一個實際案例,根據聯合國大學(United Nations University)2017年公布的調查報告,目前全球每年約會產生44.7億噸的電子廢棄物,是固體廢棄物(solid waste)當中成長速度最快的類型,然而這些電子廢棄物中僅有約20%的比例有被妥善回收處理 [4]。而其他未被合法回收處置的電子廢棄物,最終從我們手中流向了奈及利亞、迦納等開發中國家境內。

根據巴塞爾行動網絡(Basel Action Network,以下簡稱BAN)的資料,奈及利亞與迦納當地民眾透過焚燒、徒手拆解等方式處理這些電子廢棄物,造成大量有毒廢氣排出,使得當地年輕人口罹患癌症等重大疾病的人數迅速攀升,這些資料都顯示出電子廢棄物跨境轉移現象對於發展中國家造成的危害 [5]

而《巴塞爾公約》(The Basel Convention)是現今主權國家間為解決各種類型廢棄物跨境轉移現象所制定的MEAs,該公約創設的宗旨在於盡可能地減少有害廢棄物的產生,並要求公約締約國不得任意輸出/入本國境內的廢棄物至第三國。然而弔詭的現象是,現今大多數電子廢棄物進口國(如:奈及利亞、迦納、泰國等)與出口國(如:歐美等西方國家),皆是《巴塞爾公約》的締約國。換言之,參與《巴塞爾公約》並未改善這些締約國境內電子廢棄物非法轉移的現象,但在國際法院的判決與依《巴塞爾公約》規定之方式所提出的仲裁案中,卻幾乎沒有《巴塞爾公約》締約國被裁定為違約的情況,而造成此一現象產生的根源,來自於電子廢棄物本身所具有的經濟價值與《巴塞爾公約》締約國政府的執法態度。

首先就電子廢棄物的經濟價值而論,其本身除了廢棄物的性質外,亦可透過人工拆解等方式萃取出稀有貴金屬或轉換為其他工業所需之原物料 [6]。根據聯合國環境署(United Nations Environment Programme,以下簡稱UNEP)的資料,目前在全球的電子廢棄物中,所蘊含的經濟價值年平均高達62.5億美元,顯見電子廢棄物所具有的經濟利益龐大 [7]。其次就《巴塞爾公約》而論,從公約的條文內容中,可以看出《巴塞爾公約》本身並沒有直接的制裁機制懲罰違約國,因此公約內容的實踐需要仰賴各締約國政府制定相關的國內環境法規來達成,然而根據《巴塞爾公約》官方網站的資料發現大多數的締約國皆有依據公約內容制定國內法,但其境內電子廢棄物跨境轉移現象的治理成效卻不預期 [8]。由此推論,《巴塞爾公約》締約國政府的立法與否並不是影響電子廢棄物跨境轉移現象治理成效的關鍵,真正左右電子廢棄物跨境轉移現象治理成效的因素應是《巴塞爾公約》締約國政府的執法態度。

而本文根據BAN在2019所公布的三份調查報告,將電子廢棄物出口量與進口量排名前段的《巴塞爾公約》締約國作為個案檢視,並將上述「經濟利益」與「執法態度」的兩個變數帶入進行比較分析,整理出個案在變數中的變化情況,如下表1-1所示 [9]

表 1-1 研究個案的質性比較
 

進口國是否有利可圖

出口國是否有利可圖

進口國的執法有無變嚴

出口國的執法有無變嚴

電子廢棄物跨境轉移現象有無改善

中國(進)加拿大(出)

泰國(進)澳洲(出)

奈及利亞(進)英國(出)

迦納(進)義大利(出)

從上表1-1中,首先可以觀察到無論是電子廢棄物的「進口國」還是「出口國」,皆是在轉移電子廢棄物可以獲得經濟利益的狀況下,才會選擇輸出/入電子廢棄物。簡言之,國家能否獲得經濟利益是電子廢棄物跨境轉移現象產生的必要條件。其次就「執法情況」來看,亦可發現要使電子棄物跨境轉移現象獲得有效的改善,必須仰賴廢棄物進口國具體落實執法。換言之,真正左右電子棄物跨境轉移現象治理成效的關鍵,在於進口國有無意願積極參與《巴塞爾公約》的治理,在受害國無意解決此一環境問題的情況下,即使《巴塞爾公約》如何努力地去要求出口國的行為,亦無助於改善電子廢棄物跨境轉移現象所帶來的環境污染問題。

從上述電子廢棄物跨境轉移現象的例子中,可以看出現今許多的跨國環境問題在國際制度的規範下仍難以改善,主要原因是出自於受害國本身的國內經濟條件,由於國家經濟發展上的需要,在經濟與環境兩種法益的衝突之下,發展中國家的政府僅能選擇犧牲其原本因受MEAs所保護的環境利益來發展經濟,進而腐蝕了MEAs在特定跨界環境議題上的效力,故而本文建議在MEAs未來的修法方向上,應提供發展中國家充分的技術協助與誘因敦促其政府與業者履約,否則像電子廢棄物跨境轉移此類型的跨國環境問題難以透過國際制度獲得具體的治理成效。

註1: 邱宏達著、陳純一修訂,《現代國際法》(台北:三民書局,2017年),頁122-123。
註2: 譚偉恩,〈國際法律規範的認知與評價:現實主義的觀點〉,《國際關係學報》,第20期(2005年),頁143。
註3: Roy Jones, “The English School of International Relations: A Case Study for Closure,” Review of International Studies, Vol.7, No.1(1981), pp.1-13.
註4: Kees Balde, Vanessa Forti, Vanessa Gray, Ruediger Kuehr, Paul Stegmann, The Global E-Waste Monitor 2017 Quantiies, Flows, and Resources (Geneva: United Nations University Press, 2017), pp.4-7.
註5: Jim Pucket, Chris Brandt, and Hayley Pamler, “ Holes in the Circular Economy: WEEE Leakage from Europe,” A Report from the E-trash Transparency Project, (Seattle: Basel Action Network Press, 2018), pp. 22-32.
註6:Brett H. Robinson, “E-Waste: An Assessment of Global Production and Environmental Impacts,” Science of Total Environment, Vol.408, No.2(2009), pp.183-191.
註7:  Houlin Zhao, Joyce Msuya, Nikhil Seth, Dominic Waughay, Guy Ryder, Li Yong, David M. Malone, Peter Bakker, Rolph Payet, A New Circular Vision for Electronics: Time for a Global Reboot (Nairobi: United Nations Environment Programme, 2019), pp.15.
註8:ECOLEX, “Legislation of the Basel Convention,” the Gateway to Environmental Law (2019/5/12), https://www.ecolex.org/result/?type=legislation
註9:Jim Puckket, Chris Brandt, Hayley Palmer, “Export of E-Waste from Canada: A Story as Told by GPS Trackers,” A Report from the E-trash Transparency Project, (Seattle: Basel Action Network Press, 2018), pp. 6-13; Hayley Plamber, Jim Puckett and Chris Brandt, “ Illegal Export of E-Waste From Austalia: A Story as Told by GPS Trackers,” A Report from the E-trash Transparency Project, (Seattle: Basel Action Network Press, 2018), pp. 10-11; Jim Pucket, Chris Brandt, and Hayley Pamler, “ Holes in the Circular Economy: WEEE Leakage from Europe, op. cit., pp. 3-5.