謝和霖/失火的資源回收與廢棄物處理體系(三) | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

謝和霖/失火的資源回收與廢棄物處理體系(三)

2019年08月05日
文:謝和霖(看守台灣協會秘書長)

2019年4月28日晚上八點多,清水臨港路某工廠疑似露天燃燒廢塑膠,當地PM2.5監測值馬上飆高(左圖);附近民眾受不了,也隨即向環保局檢舉(右圖)。

不要再亂燒了!

如果火災是意外也罷,如果是蓄意,實在是令人難容;而在舉證困難下,又如何判斷其為蓄意或意外?如何抑止這樣的惡劣行為?在一切向錢看的逐利社會裡,這一切還是要回歸到金錢訊號的傳達上。

首先要讓違法者感覺到得不償失。所幸,在2018年8月1日修正通過的《空氣污染防制法》,讓執法者有了利器。該法原本只禁止蓄意燃燒並造成空污的行為(第三十二條第一項第一款),但新修正法案則新增「管理不當產生自燃」的行為樣態,可打擊那些號稱意外失火並造成空污的行為(第三十二條第一項第三款:禁止「置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質、管理不當產生自燃或從事其他操作,致產生異味污染物或有毒氣體」)。在其立法說明中,明確指出新增此行為樣態的原因為「近來屢有堆置物品管理不當,產生堆置物自燃之情事」,可見環保署與立法院也有注意到疑似假失火的問題。依據新空污法,若管理不當產生自燃,個人處新臺幣一千二百元以上十萬元以下罰鍰;工商廠、場,處新臺幣十萬元以上五百萬元以下罰鍰。

如能依照燃燒面積估算燃燒量,在罰額範圍內處以高於正常清除處理費的罰鍰,還有人敢假裝失火亂燒垃圾嗎?!但今年一月至今又有九次回收場失火新聞,這還不計其他類型工廠的失火事件;顯然這新法條的威力,還未透過執法者而完全展現。我們以三到五月,分別在台南新化(土資場)、彰化線西(號稱生產橡膠顆粒,但疑似收受廢輪胎與其他廢塑料的回收場或處理廠)、台中后里(廢輪胎處理廠)的三場大火為例。這三場大火都延燒十餘小時以上,都造成嚴重空氣污染,讓鄰近社區居民怨聲載道。其中發生在三月的事件為前述提及的台南新化某土資場大火,這場火災即使業者不是蓄意縱火,但顯然管理不善,未能為其營運衍生之廢棄物,積極尋找合法處理管道,兩年來已經燒三次,結果台南環保局只罰了十萬(最低罰額)12,然後輕描淡寫地要求業者「限期移除」還未燒掉的廢棄物。13

表2. 2019年3-5月發生在台南、彰化、台中三場大火的官方處理情形
發生地點 台南新化 彰化線西 台中后里
失火公司 大都會土資場 羽泰國際公司 登嵙廢輪胎處理廠
發生日期 2019/3/12 2019/4/21 2019/5/7
燃燒物質 可燃營建廢棄物 輪胎 寶特瓶 電纜線 橡膠顆粒 廢輪胎
燃燒時間 超過24小時 至少16小時 19小時
燃燒面積 未知 700平方公尺 3300平方公尺
高度 6-7層樓高 未知 二層樓高
是否依空污法第32條第三款開罰
處罰額度 10萬 0萬 500萬
環保局說明 由內部燜燒起火,判定非為蓄意,除罰款外,同時令其限期移除。其為累犯,目前累計罰款已達130萬。 採樣檢測結果沒有超出空污標準。另外已依違法空污法第33條「未於火警發生1小時內通報主管機關」開罰十萬 已有明顯粒狀汙染物及異味散佈於空氣中

而四月發生在彰化線西的這場大火,彰化縣政府第一時間只依空污法第三十三條「未於火警發生1小時內通報主管機關」罰了十萬,並表示要等採樣檢測資料出來,看是否有造成空氣污染,才會再處罰款。14但空污法第三十二條第一項第三款中明明寫著,只要火災「產生異味污染物和有毒氣體」,就可裁罰;而火災會沒有異味污染物?還需要等採樣檢測資料出來嗎?結果彰化縣府後來表示,由於採樣檢測結果沒有超出空污標準,因此沒有針對空污予以裁罰。這場火災至少燒了十六小時,甚至造成附近居民連夜撤離了,會檢測不到異味污染物,真是佩服!

相對地,五月發生在台中后里的廢輪胎廠大火,台中市府在第一時間即以「已有明顯粒狀汙染物及異味散佈於空氣中」,處以五百萬元最高罰額,以回應近年來市民要求改善各種空氣污染源的高漲民意,明快作為頗值得肯定。15

但面對未浮上新聞檯面的失火事件,台中市府執法人員的表現卻又是另外一回事。最近本協會一位住在台中的成員告訴我們,他附近一家工廠放在回收區的資源物或垃圾「失火」,他於聞到令人難以忍受的異味後於當天晚上九點半打電話檢舉,此時該火災大概已經燒了半小時左右,而台中稽查人員於檢舉後半小時到,他事後向檢舉人表示,他到場時看到該公司老闆正在打火,並表示是他的外勞亂丟煙蒂所致。他要「等到」該公司老闆把肇事外勞舉報出來,再以違反空污法第三十二條第一項第一款予以處罰;而罰額,是1,200元。檢舉人當場質疑,如果每個老闆都找外勞或員工頂罪,放個火把垃圾燒掉,等於只付出1,200元的垃圾處理費,這樣不是太便宜他們了嗎?他說,這樣的小型火災或露天燃燒事件,在他們鄉下常常發生,農村因此烏煙瘴氣,叫人情何以堪?對於此案,我們質疑,台中稽查人員為何不根據空污法第三十二條第一項第三款,以「管理不當導致自燃」直接處分該老闆(至少罰十萬)?老闆如果覺得是某員工沒有依照工作守則所致,他可以再跟該員工求償啊!

以上總總縱容作為,其原因之一,在於環保署自去年空污法修法通過至今,還沒有接續修正該法裁罰準則,讓各縣市政府在執法時有明確依循;其原因之二,在於立院去年修法為德不足,對於「管理不善導致自燃」的失火事件,還要執法人員證明有「異味污染物和有毒氣體」,儘管不論是透過感官判斷或採樣檢測,取證都不是問題,但對於是有意輕放業者的地方政府(如彰化縣府),就以「檢測不到有異味污染物和有毒氣體」為由,而不予處分!我們認為,火災絕對會產生「異味和有毒氣體」,應直接開罰肇事業者,不必再舉證。因此空污法第三十二條第一項第三款建議修正為:禁止發生「置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作,致產生異味污染物或有毒氣體,或操作場所因人為或意外因素而起火。」之情形;另外再於其罰則中增加一項:「第三十二條第一項第三款之操作場所起火,若被燃燒物質極具市場價值,且經主管機關調查得到具體事證,證實為意外而非疏失或管理不當者,得減輕其罰鍰。」讓真正的意外火警能夠被減輕處分。

事先繳費 事後領錢 源頭抑制假失火

然而以上法律文字,對於那些把廢棄物載到荒郊野外,放了火然後人就繞跑的露天燃燒行為,是無濟於事的。除了管末抑制手段,還需要從根源著手,才能大幅解決假失火或露天燃燒問題;而方法就是,建立可讓廢棄物具有市場價值的機制,讓持有人不會想要把它偷偷燒掉。

其實這樣的機制,早已存在於我國的資源回收制度,也就是「政府收費代管的生產者延伸責任制」。這個制度要求生產者(包括製造商與進口商)必須把其產品責任延伸到廢棄階段,目前適用於寶特瓶、電腦、電冰箱等經公告應回收的民生物品或容器。對於這些公告應回收物,其生產者必須根據其營業量或進口量以及環保署所訂定費率,向環保署繳交一筆回收清除處理費,再由環保署於確認該回收物已依規定回收、處理後,部份補貼給處理該回收物之的合格處理商,然後這筆錢之後會再透過收購回收物的市場機制,層層流向大盤、中盤、小盤的回收商,以及拿著回收物去變賣給回收商的一般民眾與拾荒者。如果沒有向生產者事先收取這筆費用,像寶特瓶這類的東西,民眾可能必須要付費給回收商,才能使其流向循環利用的管道,而不願意付費的民眾可能就會亂丟垃圾了。

在這樣的機制下,公告應回收物的處理受到比事業廢棄物更嚴謹的監控,環保署會派人駐廠稽核認證,看處理商收到的回收物符不符合標準、含多少雜質、是否依規定處理成再生料等;同時環保署也會派人到生產者那裡查帳,看是否有短報漏繳費用;而且回收物只要費率訂得合理、變賣金額能夠高於回收成本,流向都不會有問題,都會乖乖跑到符合資格的處理商。反觀事業廢棄物,儘管有網路流向申報、清運車輛GPS定位追蹤、處理設施場所要設置錄影機等流向追蹤方式,非法處理、棄置事件仍然頻傳,甚至連台積電的污泥,也曾被非法棄置!16

因此,這種生產者延伸責任制,應擴大適用範圍,使其能夠直接適用於來自事業的廢棄物品,比如農業部門的農業用膜、漁網、浮具,營建部門的塑膠地磚、壁紙、窗簾、隔屏、家具、水管、電線電纜等。

至於本來就是生產者責任(而非延伸責任)的廢棄物,也就是來自生產過程的廢棄物,例如常常被亂丟、亂混的工業污泥,此機制也只需要稍微調整即可,且作法可能不只一種,重點是讓產源事先繳費,讓清除處理業者依規定辦好事並經確認後領到錢。比如在事先繳費方面,可要求產源依其每季最大產能所推估的廢棄物產生量,按季繳交,或者依其每次廢棄物委託處理量,按次繳交。在費用名目方面,這筆費用可以是清除處理費加上押金,或者是相當於清除處理費的保證金。

想像一下,如果裝潢業者所拆除下來的物品,都可以回收變賣換到錢,他們會在月黑風高時載到偏僻處把它們燒掉嗎?如果營建業者在取得建築拆除許可的同時,即依其拆除量,繳交一筆清除處理費及押金給政府,並在拆完後,把廢棄物送到符合資格的處理業者手中後才可拿回押金,那麼他們還會偷倒嗎?如果營建廢棄物加工處理業者必須把收受的廢棄物依規定破碎、篩分,並把篩出的難以回收廢棄物(如材質複雜的混合廢塑膠等)送到合法處理設施處理完畢後,才能拿到清除處理費,他們還會堆置個六、七層樓高後,讓它「自燃」嗎?