「歐盟綠色政綱」行動路線圖重點:碳關稅、能源稅改、綠色轉型融資、氣候盟約 | 環境資訊中心

「歐盟綠色政綱」行動路線圖重點:碳關稅、能源稅改、綠色轉型融資、氣候盟約

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2020年01月14日
文:郭映庭(台大風險社會與政策研究中心研究員)

歐盟執委會新科主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)在聯合國氣候大會COP25召開之際,公布了《歐洲綠色政綱》(European Green Deal,以下簡稱《政綱》),內容包含制定未來三年要推出50項政策的行動路線圖,旨在促進歐盟經濟的永續發展,將氣候及環境挑戰轉化為所有政策領域的機會,實現整體轉型期間的正義與包容性。執委會將陸續公佈該宣示如何達成的具體措施。

歐盟執委會主席馮德萊恩。照片來源:歐盟執委會(CC BY 4.0)

美國知名雜誌《外交政策》(Foreign Policy)認為,《政綱》不再是少數氣候行動愛好者心中模稜不清的願景;而是一份詳細的主流政策文件,影響身為世界上最富裕、最複雜經濟體之一的歐盟與其各行各業。不過,Foreign Policy也針對氣候外交提出觀察:京都議定書 (Kyoto Protocol)的失敗及美國退出《巴黎協定》(Paris Agreement)的意圖充分表明,減碳不能只依賴多邊主義。為了取得成功,歐盟必須接受氣候單邊主義,但這樣的強硬行動也會增加與傳統盟友和交易夥伴對抗的風險。

歐盟新聞稿指出,近年來,歐盟在維持經濟成長的同時,也有明顯的減碳成果。2018年,歐盟的碳排量比1990年減少了23%,同期的GDP卻增長了61%。《政綱》的溝通為未來數月乃至數年的行動奠定了基礎。執委會要以公眾的行動需求和不容否認的科學證據(如IPCC、IPBES、《全球資源展望》和EEA SOER 2019年報告)為基礎,開始廣泛協商。Ursula von der Leyen期許到2030年,歐盟碳排量能至少減少50%(以1990年為基期年),而遠遠超過目前40%的減碳目標,為2050年的目標設定合乎實際情況的路徑。她可能還會提高目標到55%。有些批評人士指稱,這些計畫可能會削弱歐洲工業。

綠色政綱架構圖。資料來源:European Green Deal。製圖:郭映庭

實際目標

為了在2050年前成為世界上第一個氣候中和大陸(climate-neutral continent),歐盟執委會努力將此政治雄心納入立法,並於100天內提交第一部《歐洲氣候法》(European Climate Law),並陸續提出2030年生物多樣性戰略、新工業戰略和經濟行動計畫、從農場到餐桌永續糧食戰略,以及無污染歐洲計畫書等。

地球正處於氣候及環境的緊急狀態,《政綱》試圖利用翻轉經濟模式來改善人民的健康與福祉。該文件闡述了如何減緩、復育自然環境、保護野生動物、創造新的經濟機會,並提高公民的生活品質的做法。《政綱》指出,所有國家與行業都會成為轉型的一部分,且轉型過程中不會遺落任何一人(leaving no one behind)。

《政綱》涵蓋了所有經濟領域,特別是交通、能源、農業、建築以及鋼鐵、水泥、資通訊技術、紡織和化工等行業。行動路線圖旨在為了提高資源的有效利用,包含朝向潔淨的循環經濟,以及阻止氣候變遷、恢復生物多樣性消失、減少污染的行動。文中概述了一些投資所需及可行的融資工具,並解釋如何確保公正且具包容性的轉型。

在國際關係上,歐盟也努力推展綠色外交,推動全球阻止氣候變遷和環境退化的挑戰。執委會發布《政綱》新聞稿時,重申會繼續在聯合國生物多樣性和氣候公約會議裡,推進歐盟(認為該達到)的環境目標和標準,並利用G7、G20、國際公約和雙邊關係來說服他國更加努力,也會利用貿易政策確保永續工作的推動,並與巴爾幹半島和非洲鄰國建立夥伴關係,助其實現自身轉型。

《綠色政綱》重要政策,郭映庭製表

碳關稅及能源稅改推動時程

1. 碳排放邊境邊界調整機制(carbon border adjustment mechanism)

此政策是《政綱》中最具爭議的計畫,預計於2021年推出。執委會希望保留對污染嚴重之外國企業徵收選擇性關稅的權利,以保護歐盟境內的環保企業,避免它們要和不尊重國際氣候目標的對象展開不公平競爭。

 受訪官員們表示,歐盟考慮從進口鋼鐵和水泥業開始開徵碳關稅,不過此政策的擬定具有複雜性,需要避免和世界貿易組織(WTO)規範有所衝突,也可能冒著遭交易夥伴報復的風險。

2. 能源稅改

執委會提議要改革歐盟對工業徵稅的排放交易體系,並努力納入海事、航空、交通和建築工業。受訪官員們表示,雖然稅改規劃仍在初期階段,但已可預期該政策可能遭到歐盟會員國政府的強烈抵制,它們認為稅收政策是國家權力嚴格保障的一部分。歐洲議會中的綠黨希望能實現2030年減碳65%的雄心目標,但保守派團體則警告,不要加快此目標的實現,以免損害企業利益。

為綠色轉型融資

此外,歐盟還需要大量投資,以完成當前的2030年氣候和能源目標。具體行動包含:

  1. 預計需要€2,600億歐元的額外年度投資,約占2018年GDP的1.5%。這種投資需要公、私部門的動員。

  2. 執委會將在2020年初提出一份永續歐洲投資計畫,幫助滿足投資需求。有至少25%的歐盟長期預算應該致力於氣候行動,歐洲氣候銀行、歐洲投資銀行將進一步提供資金挹注。

  3. 為了讓私營部門為綠色轉型提供資金,執委會將在2020年提出綠色融資戰略(Green Financing Strategy)。

  4. 援助嚴重依賴碳密集行活動的地區,以公正的轉型機制,為受到嚴重影響的人民提供新就業計畫,和新經濟部門的就業機會。援助一些國家(主要是東歐)的公正轉型基金,規模將取決於2021-2027年歐盟的長期預算和歐元區凝聚力基金的談判結果,但預計至少是€350億歐元,加上從其他來源(如歐洲投資銀行, EIB)的數百億歐元額外資金。

氣候盟約──公民參與

《政綱》中提及執委會預計於2020年3月推出《氣候盟約》(Climate Pact,以下簡稱《盟約》),公民在制定新行動、分享資訊、推廣基層活動,以及展示可仿效的解決方案上擁有發言權和重要性。

公眾和所有利害關係者的參與和承諾是《政綱》成功的關鍵。各地的氣候抗議活動與政治事件顯示出,改變遊戲規則的政策只有在公民充分參與設計的情況下才能奏效。人們關心的是就業、供暖、量入為出,以及歐盟機構應該與其合作,如果《政綱》要取得成功並帶來長期改變,就應該與他們接觸。《政綱》明言:「公民是,也應該是轉型的驅動力」。

執委會列出《盟約》欲關注氣候行動如何與公眾接觸的三種方式:

  1. 《盟約》要以多個管道和工具鼓勵資訊共用、激勵,並促進公眾對威脅的理解,瞭解面對氣候變遷和環境退化的挑戰時該如何應對。工具包括了在會員國間的活動、執委會正在進行的公民對話模式等。

  2. 人們在真實和虛擬的空間應都能表達自己的想法和創造力,從個人和集體層次共同合作以採取有雄心的行動。並鼓勵參與者致力於具體氣候行動目標。

  3. 執委會要加強能力建設、促進氣候變遷及環境保護行動的基層倡議。資訊、指導和教育模式可能有助於交流的良好實踐。執委會要確保綠色轉型的特色在歐洲未來的辯論中占有重要地位。

《氣候盟約》將以執委會正在進行的一系列公民活動、會員國對話、公民集會與社會對話為基礎,持續致力於增強區域性及和地方能力,包括能源社區。也會強化城市面向的凝聚政策,歐洲城市之間的倡議將提供城市援助,助其充分利用機會來創建永續的發展政策。《歐盟市長盟約》(The New Covenant of Mayors)也會繼續發揮核心作用。[1]執委會要共同努力,希望能做出氣候和能源政策的雄心承諾,繼續成為分享地方上如何達到實踐佳績的基本平台。

執委會作為一個機構及雇主,也熱衷於減少它對環境的影響。它會在2020年提出一項全面行動計畫,用以實踐自身提出的《政綱》,以及2030年前碳中和的目標。它要求歐盟的所有其他機構、團體及各局處等都與之合作,並採取類似的雄心措施。

除了《盟約》,執委會和成員國還應該努力確保所有可用的《政綱》規劃工具能做到前後一致,尤其是「國家能源及氣候計畫」與共同農業政策的國家戰略規劃。執委會要確保這些政策與目標相符,會員國也有效地實行政策,且在過程中運用合宜的工具,如「歐洲學期」(European Semester)的監督機制。[2]

資金規劃上,歐洲相關基金將幫助鄉村在循環經濟與生物經濟的發展機會(包括「鄉村發展專用基金」,European Agricultural Fund for Rural Development,簡稱 EAFRD)[3],執委會特別反映了鄉村的長遠願景。此外,《政綱》也特別提及外延地區(outermost regions)氣候變遷及自然災害的脆弱性,以及它們在生物多樣性和再生能源的獨特資產[4]。執委會將推進歐盟離島倡議(EU Islands Initiative)的清潔能源工作,提出建立長期框架以加速其清潔能源轉型。[5]

附註

[1] 聯合國自 2014 年結合全球城市網路組織(包括 C40、ICLEI、UCLG和聯合國人居署)共同推出「市長盟約(Compact of Mayors)」,並於2015年簽署「新版歐盟市長盟約(The New Covenant of Mayors)」。這項新市長盟約的終極目標,旨在加強邁向低碳、具氣候韌性和包容性能源系統的能量,以及建立一個具氣候變遷韌性的歐洲。請參考:工研院,〈歐盟市長所簽署新版歐盟市長盟約納入調適行動〉。2019/12/20瀏覽。

[2] 歐洲學期為實施歐盟的經濟治理的年度經濟政策與監督機制,目前已指出如破產法、政府採購、司法制度、公共行政的效率或特別領域的法規等的投資障礙。

[3] European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD),2019/12/20瀏覽。

[4] 歐盟外延地區被列為歐盟及歐元區整體的組成部分,根據歐洲聯盟基本條約,可向偏狹孤立地方複雜化情況之下,將歐盟法律適用於外延地區。

[5] 歐盟執委會於2016年11月30日制定「歐盟潔淨能源配套方案」(Clean Energy for All Europeans Packages),以便在全球能源使用與市場轉型的關鍵時刻,強化歐盟發展潔淨能源的競爭力。具體行動包含透過「歐盟離島潔淨能源秘書處」來協助個別島嶼規劃發展自給自足的永續能源。目前有26個島嶼獲選,將分兩階段將這些島嶼發展為推動再生能源的楷模。請參考:〈歐盟邁向潔淨能源經濟體之行動範例〉。2019/12/23瀏覽。

參考資料

  1. European Green Deal全文:A European Green Deal
  2. EU. (2019). “The European Green Deal sets out how to make Europe the first climate-neutral continent by 2050, boosting the economy, improving people's health and quality of life, caring for nature, and leaving no one behind.” https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/e%20n/ip_19_6691. Retrieval Date: 2019/12/22.
  3. Dimitris Valatsas, “Green Deal, Greener World,“ Foreign Policy(2019/12/17). https://foreignpolicy.com/2019/12/17/united-states-democrats-green-new-deal-eu-europe-technically-feasible-environment-progress/. Retrieval Date: 2019/12/31.
  4. Mehreen Khan, “EU unveils plan to be carbon neutral by 2050.” Financial Times(2019/12/11) . https://insideclimatenews.org/news/11122019/europe-green-deal-plan-carbon-neutral-2050-border-adjustment-tax-just-transition. Retrieval Date: 2020/1/2.