倪茂庭、趙家緯/是日救星?歐盟氣候法的許諾與失落 | 環境資訊中心

倪茂庭、趙家緯/是日救星?歐盟氣候法的許諾與失落

2020年04月13日
文:倪茂庭(台灣大學風險社會與政策研究中心助理研究員)、趙家緯(台灣大學風險社會與政策研究中心博士後研究員)

自2019年底,歐盟綠色政綱(European Green Deal)襲捲全球低碳轉型,各國都在關注著歐盟將如何全面邁向2050年淨零排放,即成為首個氣候中和大陸,其中,更將藉歐盟氣候法相繩全歐氣候行動。

主掌綠色政綱的歐盟執委會副主席Frans Timmermans。照片來源:歐洲議會(CC BY 2.0)

勾勒2050淨零法制地景——歐盟氣候法(European Climate Law)

2020年3月4日,歐盟執委會在新冠肺炎尚未於歐陸大舉蔓延時,如期公布歐盟氣候法草案,企圖強化歐盟共同邁向2050氣候中和所需的法律拘束力、透明與課責性,規範涵蓋了2050氣候中和目標、氣候調適、公民對話、監督機制等共計11條。

共同氣候行動準則:2050氣候中和(草案第1條、第2.1、2.2條)

著眼於《巴黎協定》下2°C的長期氣溫目標,歐盟承諾將至遲於2050年達成歐盟整體(union-wide)的淨零排放,並且有義務全面採取必要措施。於此氣候中和目標下,分別有兩點值得注意,首先,其為歐盟整體的共同目標,而非謂全體會員國個別皆應於2050年達成淨零排放,讓脫碳仍較不易的國家(如波蘭)更易接受氣候法的規範。

其次,原外媒釋出的草案版本中,較強化氣候中和目標的意義,其進一步明文歐盟應於2050年後進入「負排放」時代,視其為氣候中和目標不可或缺的要件(as an integral element),然而,於3月4日歐盟執委會的正式版本中,卻已不復見負排放的雄心。

存有懸念?強化2030年減量目標有待評估

各界原引領期盼歐盟將具體提升2030年減量目標,從目前減量1990年排放標準40%,拉高至50%~55%的減量水準。然而,氣候法草案的規範卻不如預期,僅要求執委會應於2020年9月前完成衝擊影響評估,審酌達成2030年減量50%~55%的可能選項,並於2021年6月30日前評估是否需進一步調和歐盟相關氣候、能源法規。(草案2.3、2.4條)

主掌綠色政綱的歐盟執委會副主席Frans Timmermans表示,不能因政治上的權宜犧牲了評估強化2030年減量目標所需的審慎性。儘管如此,仍有來自包含丹麥、法國、拉脫維亞等12個會員國,公開致信要求執委會加速評估時程,應提前至2020年6月完成,方可使歐盟氣候法能於同年中歐峰會(9月)及第26屆Glasgow氣候峰會上有更好的外溢效果。

全面管考邁向氣候中和行動

歐盟氣候法下,為了確保歐盟及其各會員國確實履行採取氣候行動措施,包含減緩與調適,以逐步邁向氣候中和的義務,據此,執委會應拉出以2030年減量目標為起點,2050年氣候中和目標為終點的歐盟排放趨勢,作為2023年9月起,每隔五年,定期分別審查歐盟共同及個別會員國氣候行動進展的標準,此外,並應定期於歷次全球盤點(global stocktake)更新後六個月內,審酌須否調整歐盟排放趨勢。(草案第3條)

執委會應進一步分別將審查歐盟共同及個別會員國氣候行動進展的結論,彙整更新於歐盟能源聯盟與氣候行動治理規範中(Regulation on the Governance of the Energy Union and Climate Action, REGULATION (EU) 2018/1999)能源聯盟現狀報告(State of the Energy Union Report),提交給歐盟議會與歐盟理事會。

又若當執委會認為歐盟共同氣候行動,或個別會員國氣候行動,成效不彰而不足以達到氣候中和的目標時,應分別有以下相應處理:(1)於審酌歐盟排放趨勢標準的同時,針對歐盟共同氣候行動,依法提出必要的調整措施(草案第5條);(2)就個別會員國的義務違反,則另給予建議,並且將該建議公開週知。該受建議之會員國亦應於接受建議後的一年,於國家能源暨氣候整合進展報告中,說明其如何審慎酌量該建議。

審酌歐盟氣候行動進展,特別是永續投資實際作為

執委會於審定歐盟共同及個別會員國氣候行動時,除應納入最新科學(如IPCC)、技術與社經資訊、廣泛且獨立的專家意見等外,歐盟氣候法草案中亦特別將永續投資的規範納入審查標準。(草案7.1.e)

不能遺落任何一人(leave no one behind)

歐盟綠色政綱一再強調其低碳轉型中將確保所有人都能過度此蛻變,故歐盟氣候法亦重申呼應此精神,於草案中明文執委會應使整體社會能夠、並且使之能夠採取邁向氣候中和且具氣候韌性的社會。執委會應促進各層級程序的兼容性與可近性,包含國家、區域與在地中各社會夥伴、人民與公民社會,得交流最佳實踐經驗並且辨認出對本法目的具貢獻的行動。此外,執委會並得如各會員國依據Regulation (EU) 2018/1999第11條之規定,規劃多層級的氣候與能源對話。(草案第8條)

是登月時刻還是塞在車陣之中?

執委會主席Von der Leyen於去年12月公布綠色政綱時,強調這是歐盟的登月時刻,邁向氣候中和大陸所需投入的努力,與當時美國為了登月之時投入的研發預算與政策強度相當。負責推動綠色政綱的副主席Timmermans稱歐盟氣候法將是未來30年的指引,並且是吹起全球競逐氣候行動的號角。但是受邀參與氣候法草案發表記者會的青年氣候運動者Greta Thunberg卻不以為然,指其乃是對未來的認賠(This climate law is surrender),其抨擊「歐盟訂定的遙遠目標將無意義,如果高碳排的情形持續下去,不出幾年,全球僅剩的碳預算將耗用殆盡。」

監督歐盟環境政策為公民團體歐洲環境局(European Environmental Bureau, EEB),則批評歐盟氣候法草案,與其說登陸月球時刻,更貼近於困在車陣中,其分就政策目標、治理機制等提出修正建議,如下表。

面向

EEB建議

氣候與能源目標

  • 溫室氣體減量幅度65%
  • 再生能源占比提升至45%
  • 能源效率進步目標提升至40%
  • 40%歐盟預算用於氣候行動
  • 2024年起停止對於化石燃料基礎設施的資助

電力設施

目前草案未就電力設施建設提出明確規範,為新燃氣管線建設佈下漏洞,導致鎖定效應。

歐盟治理機制

目前草案中並未明定各國的國家能源與氣候計畫須依循長期氣候中和目標進行規劃,而現已提出的各國策略的減量企圖心均不足。執委會應提出程序,確保其2030短期減量目標與措施可符合長期氣候中和目標所需。

各部門去碳化路徑

現行草案中並未訂定部門別減碳目標,將會導致部門別間互踢減量責任。建議針對農業部門,應訂定2030至少減量45%的目標。

公民社會參與

目前草案中要求各國需搭建多層次的氣候與能源對話管道,地方政府、公民團體、企業、投資者、大眾均可參與其中。此要求極為重要,後續執行時更須確保青年氣候運動者可參與其中。

 

相較於青年氣候運動者以及公民團體的批評,由可口可樂、聯合利華等多家知名企業組成的企業領袖聯盟(Corporate Leaders Groups)則認為歐盟藉由提出氣候法建立清楚的決策架構、確保邁向零排放經濟轉型之路乃為不可逆的,支持歐盟推動氣候法,但其對於草案仍提出下列建議:

  1. 採行具體作為,確保歐盟其他政策,如預算、工業、農業、創新、能源與貿易等,均與氣候法中目標相輔。
  2. 定期檢討週期設計應與巴黎協定檢視週期相符,確保氣候法執行時可反應最新的經濟、科學與技術進展,以及符合進程。
  3. 法案研擬與執行時,均應公開與透明,讓全部利害關係人皆可參與。
  4. 確保氣候法能建立可預期性、可責性與科學實證基礎導向的新法制架構,包括具有獨立性、強健性與透明性的檢討機制。

此外,德國生態研究院(Ecologic Institute)亦認為歐盟氣候法草案可謂為德不卒,分別針對草案給予以下三大面向的建議與分析:

面向

Ecologic Institute的批評與建議

氣候目標

  • 欠缺各會員國的具體減量責任:因2050氣候中和目標乃是歐盟整體目標,非直接針對個別會員國,仍需後續如過去減量貢獻分擔協議等立法補充。
  • 語焉不詳的氣候中和目標:雖草案中除提及溫室氣體減量與碳匯等達成淨零排放,但未明確規範是否僅限於100%歐盟境內的氣候行動貢獻。
  • 止步於2050,不見負排放目標:為使全球均溫升幅控制於2C以下,不應僅將行動止步於2050年,而應將負排放目標入法。
  • 加入2030、2040年階段管制目標:應更有具體明確的階段性管制目標;此外,雖草案中創設了2030年後、授權由歐盟執委會以子法制定歐盟排放趨勢,成為事實上(de facto)的階段管制目標,大幅提升檢視歐盟氣候行動的效率與彈性,然而此授權規範恐超越了歐盟運作條約下可以的授權範圍(TFEU, Art. 290 ),即須非涉及本法實質重要內容的部分始得授權執委會自行訂定子法。
  • 量化歐盟的碳預算:明確設定歐盟於2050年所剩餘的碳預算量,將有助於歐盟呈現其於全球層級下應所承擔的責任。

歐盟治理機制

  • 弱化的監督評估程序:各會員國氣候行動不足回應2050氣候中和目標時,執委會僅可依法給予各會員建議,於欠缺各會員國具體減量責任、無評估指標的前提下,將弱化歐盟氣候治理。再者,各會員國也僅需向執委會解釋其已如何地審慎評估執委會的建議,該回應既不公開,亦可顯見各會員國可有許多理由搪塞。
  • 未見獨立氣候變遷委員會:各會員國內國氣候法中,多見有獨立氣候變遷委員會的設置,其除有助於氣候行動共識、政治意志的維持外,也更益於氣候政策回應最新的氣候科學洞見。

碳匯

  • 具體強化碳匯:氣候法中應更進一步具體規範碳匯的角色以及目標,增加碳匯量的同時也有助於生物多樣性、水土資源的維持。
 

魔鬼藏在細節中

本次歐盟氣候法雖揭示了雄心壯志,但草案中最引起爭議之處,乃是「2030年減量目標」以及2030年至2050年間的「階段性排放目標」等細節。

執委會認為是否將2030目標提升至相較1990年的減量50%~55%,端賴2020年9月完整衝擊影響評估的結果,然而,目前整體歐盟的預期氣候行動貢獻,約僅可於2030年達成減量1990年標準的45.6%。儘管如此,執委會預期該衝擊影響評估的結果,可試圖解釋40%、55%,兩者減量標準間不致增加更多成本。然而,此評估程序有三件值得注意的事情:

  1. 德、法、西班牙、盧森堡、冰島等國尚未提交2021~2030年的國家能源暨氣候計畫(NECPs),將影響衝擊評估所需的完整性。
  2. 納入洪水、森林野火等經濟衝擊的程度,也影響著中歐、東歐會員國支持評估結果的可能性,概其受氣候災害影響較鉅。
  3. 奧地利、丹麥、愛爾蘭、立陶宛、盧森堡與西班牙等六國聯名要求在衝擊評估時,應納入再生能源100%情境。

此外,擔任過法國WWF總監的歐盟議會環境委員會主席Pascal Canfin議員表示整個衝擊評估程序、強化2030年減量目標的討論進展,將大幅掌握於德國手中,除了因德籍執委會主席,也因今年7月起,歐盟理事會主席將輪由德國梅克爾擔任,故大大制肘了歐盟2020下半年的政治議程設定。

授權執委會訂定歐盟排放趨勢爭議上,根據氣候法草案第3條及第9條之規定,歐盟執委會得以藉由授權立法的程序(comitology),以法規訂出歐盟2030~2050年後的排放趨勢。此排放趨勢的推估,因須符合2050氣候中和的目標,且作為審酌歐盟、個別會員國氣候行動的標準,故可視為歐盟2030~2050年後各年度之法定減量標準。依此,執委會副主席Timmermans也表示將於2030年後藉此職權強化氣候減量目標,然而,此授權規範恐再次挑起歐盟立法權限的爭議,且不再須經理事會全體同意,故也不排除歐盟理事會刪除此草案授權的可能;至於歐盟議會對此授權條款的態度,Canfin表示目前仍不明朗。

疫情蔓延下的綠色政綱推動

3月中起,因為新冠肺炎的影響,歐盟綠色政綱後續的生物多樣性策略、產地到餐桌的食物與農業策略推動均先延緩推動,甚至捷克總理還要求應該歐盟應放棄綠色政綱,波蘭財政部次長則要求暫停歐洲碳排放交易市場,以挪出更多財源協助企業與一般民眾。然而歐盟執委會表示綠色政綱仍是其施政重點,雖然因Timmermans副主席因有接觸史,需暫時隔離,但藉由遠距工作各項策略研擬工作仍持續推動。奧地利氣候部長與Pascal Canfin議員亦均強調在疫情過後,綠色政綱可以作為後續經濟振興方案的投資指引,確保在基礎建設、建築物、汽車業的新投資均可符合氣候要求。

歐盟氣候能源法制更民主

過去,歐盟氣候能源法制大多須由歐盟理事會以共識決通過,除會受制於各別會員國的拖延反制外,歐盟議會也僅有諮詢的功能,然而,歐盟氣候法草案是依照「一般立法程序」(ordinary legislative procedure),故有待歐盟議會、歐盟理事會,2機構平行的共同立法決定(equal co-legislators),依照慣例,歐盟議會將以簡單多數決,表決是否通過或修改執委會的草案,再將通過或修改的草案版本送進歐盟理事會,並以資格多數決確認歐盟氣候法,特別是未來歐盟能源稅指令的修正,可能將不再需要歐盟理事會的一致決。據此,未來的歐盟氣候能源法制將更民主透明,且更容易於多數決下妥協出更具前瞻的氣候能源轉型目標。

此外,歐盟一般立法程序中的一讀階段未有審查時限,將有多大程度地受到肺炎疫情影響仍不可知,然而,歐盟執委會已如期於3月18日正式啟動強化2030年氣候目標至減量1990年排放水準50~55%的衝擊評估程序(Inception Impact Assessment),並且於3月31日正式展開線上公眾諮詢,強調將於疫情危機處理的同時持續綠色政綱的政策議程。再者,Timmermans副主席亦於4月1日重申,儘管第26屆Glasgow氣候峰會因疫情影響延期,歐盟推行綠色政綱與全球氣候行動的腳步將不致停滯。

回頭看看台灣《溫室氣體減量及管理法》

台灣環保署意欲於今年啟動溫室氣體減量及管理法的修法,強化跨部會整合、目的事業主管權責以及擬定推動碳費。從本次歐盟氣候法修法上,有四個可供台灣溫管法修法與推動上借鏡之處:

長期目標入法與路徑評估

歐盟氣候法除將氣候中和入法以外,更要以衝擊評估程序,研擬具體的減碳路徑。台灣溫管法中,法定目標為相較2005年減少50%,相較於2050年達到氣候中和的國際高標要求,顯有不足。且溫管法施行五年以來,主管機關並未就如何達到長期減碳目標提出完整衝擊評估,將導致短期間的能源設施投資決策,與長期法定減碳目標的衝突。

定期成果檢視報告機制

歐盟氣候法明訂執委會有權責檢視會員國減量措施推動進程,並就其不足之處提出建議,會員國需就其是否採納政策建議提出明確回覆。台灣目前溫管法中要求各部會須提出行動方案、地方政府須提出執行方案,但並未有相應的審核機制,確保各部會與各縣市的方案研擬內容以及執行成效,符合階段管制目標所需。

多層次參與機制的確保

歐盟氣候法要求各國需搭建多層次的氣候與能源對話管道,地方政府、公民團體、企業、投資者、大眾均可參與其中。而現行溫管法中,將參與只是放在教育宣導與獎勵的範疇之下,責成各級政府「建立產業與民眾參與機制以協同研擬順應當地環境特性之因應對策」,欠缺結構性的對話與諮詢程序。

碳費推行的機會之窗

歐盟氣候法2050氣候中和下,將審酌其與整體歐盟氣候能源法制的調和,包含修正歐盟碳交易制度與能源稅指令,其中,碳邊境調整機制更掀起全球碳價的漣漪,反觀台灣仍陷於碳定價機制的長期論辯,將其視為政權的燙手山芋。可見的未來裡,其將使台灣產業於國際貿易時受到更大碳價衝擊,故應掌握此波溫管法修法,確保碳費的推行能夠順應國際碳價的趨勢。