吳勁萱／當光電遇上農地日本農地轉用及營農型發展的可能與願景

2020年08月21日

文：吳勁萱（台大風險社會與政策研究中心助理研究員）

一、為何光電與農地相遇了？

自2012年7月日本施行FIT制度以來，再生能源發展達到重要的轉捩點，特別是太陽光電的發展增長尤為明顯。由於安裝太陽光電發電設備需考慮裝置空間，經估算大型的光電案場裝置容量為1MW者，則需要規模約1.2～1.5公頃的土地放置。

日本在尋找可以發展再生能源土地時，面臨了可開發的大規模閒置土地並不多，因而需要在已使用的土地上建造電廠的情形。與此同時，日本農山漁村的農業從事者人數下降，有許多休耕及廢耕土地等閒置土地成為光電案場的使用選擇。故無論是森林的開發或是農地的轉用，為尋找及確保電廠建置用地，產生了農業生產與太陽光電之間，是否存在競爭關係的疑慮（馬上丈司，2014）。

同樣的，台灣發展農業綠能政策過程中，也面臨「假農作、真種電」、農地變更作光電使用的疑慮、及對於農地與光電是否能妥善結合和運用等討論。日本為解決農業生產和太陽光電之間的競合關係，根據児玉敬武（2020）的說法，營農型的示範試驗於2010年在千葉縣市原市開展。農林水產省農村發展局局長於2013年3月宣布「設置太陽能發電設施支柱並持續耕種的農地轉用許可制度處理辦法」^[1^]，故在農地設置太陽能板時，須申請「一時轉用」作為營農型的申請許可（馬上丈司，2014）。

2014年施行的《農山漁村再生能源法》鼓勵農山漁村地區制定再生能源發展的基本計畫，並建立發展計畫框架。儘管制訂計畫看似美好，但也存在著問題，即是否真能實踐「地方主導性」，並是否重新正視農業與再生能源之間的關係，以真正達到促進活化農山漁村措施的願景（馬上丈司，2014）。

台灣在發展農業綠能政策過程中，也面臨「假農作、真種電」、農地變更作光電使用的疑慮。資料照。孫文臨攝

二、農地變更作光電使用

農地轉用作光電設施用途有兩種形式，為「轉用型」及「營農型」。「轉用型」的意義在於將耕作農地轉為非耕作用途，因此如果要申請「轉用型」光電設置，就意味著農地不再有農業生產僅用於太陽光電使用。「轉用型」申請流程需依據「農地法」向主管機關申請「農地轉用」，但針對特定農業區則不得轉用，在主管機關審核農地轉用許可通過後，土地轉用申請人再申請變更地目的手續（農林水產省，2020a）。

日本的農地轉用許可制度依據《農地法》第4和5條，農地分類比照農業振興區域整備計畫的農地優良性及周邊土地利用狀況，作為是否能轉用之依據。其中指定為農業用地、及優良耕種農地的甲種與第1種農地不允許轉用；第2種農地為都市邊緣及生產力較弱地農地，可有條件的允許轉用；第3種農地為都市計畫區內的農業用地，原則上允許轉用。農地轉用許可制度概要如下表一：

表一、日本農地轉用條件

此外，農地轉用許可的申請手續可分為三種形式。首先，30公畝以下的農地轉用由申請者提交申請書予農業委員會，並由都道府縣知事、農林水產大臣指定的市町村長給予許可通知（如圖一）。第二，30公畝以上農地轉用，農業委員會需諮詢都道府縣農業委員會的意見（如圖二）。4公頃以上還需要都道府縣知事、農林水產大臣指定的市町村長在給予許可通知之前，呈報農林水產大臣（如地方農政局長）。最後，由農業委員會提出都市計畫區域內的農地，農業委員會同意受理（如圖三）。

三、農業生產與光電設施真能在一起？

日本嚴格的農地使用方式，同時也為農地架設太陽能板設下了隱形的框架。日本營農型為農地結合光電使用，強調光電設施底下必須維持農業生產，營農者需向農業委員會申請農地的「一時轉用」。

營農型經驗關鍵在於如何實踐發電與耕作的維持，農林水產省農村振興局於2013年確立公布的農地一時轉用許可制度，讓想實踐農電共生的民眾或團體申請，通過後可於3年內在農地上架設發電設施。2018年5月政府公布，營農申請人若在耕種期間未有重大事件，以及對活化荒廢農地有貢獻者，一時轉用許可期限得以從3年延長至10年。

一時轉用許可制度的規範，在於（1）必須確保繼續的耕種，並且產量要維持8成或作物的品質不能明顯的下降、（2）要保有適合作物生長的日照量、（3）設施立柱的高度必須讓農機具可以通過，離地最小需達2公尺以上或者更多、（4）不妨礙周邊能有效使用的農地。並且一時轉用許可的條件為必須每年提交報告一次，需檢查是否有對農業生產造成任何阻礙，若存在重大的障礙就必須拆除設施並恢復原貌。

由於營農型是透過在農地上架設立柱，並運用上部空間安裝光電設施，底下進行農業生產，達到農業綠電共享的型態，故日本政府於2019年6月決定展開營農型光電設施全國性增設的戰略制定。根據農林水產省（2020bc）的報告書顯示，累計至2018年底，營農型的核准件數共為1992件，其面積為560公頃。其中農業委員會針對營農型發放轉用許可證之件數，第一多為千葉縣298件，其次依序為靜岡縣264件、群馬縣196件。

此外，農林水產省農村振興局的2018年營農型太陽光電發電設備設置狀況調查結果，營農型設備底下作物類型37%為蔬菜、29%觀賞用植物、11%果樹、9%米麥、1%花卉、13%為其他。

營農型除了希望農民能獲得農產品銷售的收入外，也期望能透過電力躉售的收入或是自發自用的形式，進一步改善農業經營。如同台灣，日本也越來越多荒廢農地，以下為千葉縣匝瑳市農電共享的案場經驗，說明營農型太陽光電如何活化荒廢農地，同時創造生態及綠電的發展，更活絡了當地居民的生活。

2014年千葉市民能源公司（當時為合作社形式）建置的「匝瑳第一市民發電所」，為日本首個由市民出資營農型光電設施的案場，提供即便沒有土地的市民也能參與農電共享計畫中（千葉市民能源公司，2020）。

憑藉著市民參與及農電共生這兩個理念，2017年3月千葉市民能源公司經營了裝置容量為1MW的大型營農型發電所——「匝瑳Mega Solar Sharing第一發電所」，並與重視有機農業及當地青農的農業公司Three little birds合作，賣電收益部分回饋給農業公司作為「耕作協力金」。

此案場使用的廢耕地面積達3.2萬平方公尺，並有1萬419片的光電板，透過營農型設備進行廢耕地的再生，由於廢耕的農地地力較弱，因此在太陽能板底下透過種植黃豆與小麥等作物進行土質改善，恢復地力。最重要的是，本案以農作物的生長為第一考量，面板之間的間距設置較寬（JAバンク，2019），使作物能夠接觸陽光。

千葉市民能源公司於2018年3月利用營農型的賣電收益作為資金，成立「豐和村社區營造機構（豊和村つくり協議会）」，並透過協議會和資金活化更多廢耕土地，增加都市及農村的交流（見下圖四）。此案例的經驗，除了真正落實以農業生產為先的施作，也透過電力收益解決地區的問題，達成再生能源活化地區貢獻及農電共享的願景。在匝瑳市飯塚還有約20個農電共享電廠，共計總裝置容量達2MW（JAバンク，2019）。

四、農業綠能如何好好相處？

雖然日本農山漁村再生能源發展面臨土地利用的調整，以及對環境影響的評估的課題（農林水產省，2020c），但也因為日本強調區域振興的概念，旨在建立長期永續的區域體系。故延續永續發展的理念，小野達矢等（2020）認為農電共享的意義不應在於只關注太陽光電系統的擴大，應鼓勵農民從事再生能源，並以農地持續耕作為施作前提。

相比台灣農業綠能結合的發展經驗，日本營農型案例指涉的範圍和規範更為明確，除了綠能設施必須與農業生產結合外，還可看見設施底下種植多樣作物的可能性，以及營農型如何作為多元利用農地的形式，使得綠電收益可以回饋農民，更進一步活化地方與社區。此外，日本經驗中也提供許多的樣態，無論是小型的案場或是大型廢耕地的活化，但不變的是「以農為主」的思考，因此可避免許多的爭議。

在農地變更的經驗上，目前台灣的變更案件以2及30公頃為界線。但大片農地變更，會使得民眾產生農地流失的疑慮，而2公頃以下的案場，也會遇到選址是否恰當的問題。對比日本農地轉用的規範清楚嚴謹，除了案件大小的差異外，還著重農業用地的區分，只有特定種類的農地才能進行轉用，否則都必須是營農型。

綜合上述，可發現日本《農地法》所指稱的農地為用於耕作的土地，指涉範圍較小且具體，故日本轉用型可以對比台灣用地變更的經驗，而營農型則可對照為《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第29條》農業生產結合光電設施的部分。對照表整理如下：

表二、轉用型及營農型比較表

台灣的農電議題同樣存在農業及綠能沒有妥善結合的事實，以及光電與生態之間爭議等議題。日本環境能源政策研究所（Institute for Sustainable Energy Policies，ISEP）針對地方振興提出建言，內容涵括地方再生能源的使用與制度，應講求因地制宜的重要，且應重視「地方主導性」－「社區擁有」、「地方共識」、「收益還給地方」的概念。於此同時，為避免開發大型太陽光電案場時遭遇困難，應納入利害關係人的討論。

營農型太陽光電的發展被視為日本未來能持續擴大發電的低成本電力潛力股，並可藉此機會重新檢視和盤點廢耕土地的利用（陳喬琪，2020）。日本的農電發展經驗以再生能源作為振興區域、活化廢耕地的用途，並講求售電利益的重新分配，更組織社區討論資金如何運用於地方事務，這些做法皆可作為台灣日後發展農業結合綠能設施可慎重思考的特點。