歐盟碳邊境調整機制 能成功鼓勵貿易夥伴減碳嗎? | 環境資訊中心

歐盟碳邊境調整機制 能成功鼓勵貿易夥伴減碳嗎?

2021年05月20日
文:諾亞・戈登(駐柏林記者)
歐盟希望其碳邊境調整機制(CBAM)有助於提高歐盟內部的碳價,並提升歐盟以外國家的氣候雄心。

製圖:Daniel Stolle /中外對話

2021年是歐洲碳市場誕生的第16個年頭。在這個逐漸成熟的市場中,碳排放配額的價格達到了歷史最高水準——每噸二氧化碳50英鎊(約1,973新台幣)。而締造它的人們已經為它的18歲生日制定了宏偉的計畫:要在2023年讓它走向世界,並用碳邊境調整機制(CBAM)宣布這一天的到來。只不過,歐盟的鄰居們更希望它別把手伸那麼長。

碳邊境調整機制實質上是通過對進口產品所包含的碳進行定價的方式,將歐盟的碳市場擴展到世界其他地區。除了推高歐洲的碳排放價格,歐盟希望它能鼓勵其合作夥伴提升他們的氣候雄心。雖然碳邊境調整機制預計要到2023年才會生效,但目前已經可以看到這一歐洲旗艦氣候和貿易政策的輪廓。

歐盟考慮了各種碳邊境調整機制的設計方案,包括類似於增值稅的碳排放費。但現在看來,它似乎已決定(名義上)把進口納入到歐盟排放交易體系(ETS)中,對其徵收能夠反映歐盟ETS中碳價格的碳稅。

碳邊境調整機制將涵蓋哪些商品?3月,歐洲議會呼籲立即將ETS中的所有行業都納入碳邊境調整機制,包括電力、水泥、鋼鐵、鋁、煉油、紙張、玻璃、化學品和化肥……無論其是中間產品還是最後的產品。一些成員國,如波蘭法國,主張先開展小規模試點,只納入鋼鐵、水泥,或許還有化肥等幾個行業。歐盟委員會一名新聞官員告訴中外對話,目前考慮納入的部門主要是「鋼鐵、水泥和化肥」。

歐盟委員會7月14日提交碳邊境調整機制的提案和影響評估後,歐盟成員國和機構之間將展開激烈談判。這項提案將伴隨著對歐盟ETS的改革,使歐盟能夠實現2030年新的溫室氣體排放目標(在1990年的水準上減排55%),這反過來可能會影響碳邊境調節機製配額的成本。

免費配額的成本

歐洲議會3月份的辯論顯示,歐洲方面在有關碳邊境調整機制的一個最棘手的問題上存在分歧:即如何處理旨在防止「碳洩漏」的現有措施。所謂「碳洩漏」是指一個地方更嚴格的氣候政策會導致高碳產品和碳排放轉移到另一個地方。

歐洲鋼鐵協會(the European Steel Association)總幹事阿克塞爾·埃格特(Axel Eggert)稱讚歐洲議會批准了一項「可行的碳排放控制措施」。但埃格特之所以表示讚賞,主要是因為議會投票刪除了報告草案中的一句話,即呼籲結束向歐盟工業企業免費發放碳排放配額。

儘管歐盟採取了碳定價措施,但免費分配配額是歐盟幫助其製造商保持競爭力的主要方式。雖然歐洲的發電廠必須為其所有碳排放購買配額,但被認為存在碳洩漏風險的行業卻幾乎不承擔任何直接成本。事實上,根據歐洲審計院(the European Court of Auditors)的統計,從2005年ETS啟動以來,至少到2017年,水泥、化工和鋼鐵行業獲得的排放配額都綽綽有餘。這意味著他們能夠通過將本應由他們承擔的碳排放成本轉嫁給客戶,或在市場上出售多餘的配額來賺取「橫財」。

近年來,免費配額的數量有所減少。3月份,歐洲鋼鐵業聲稱,現在每年「免費配額缺口達20% 」。不過,根據目前的計畫,這些受影響的行業在2030年之前仍將繼續獲得免費配額,這正是為什麼即將到來的ETS改革對碳邊境調整機制如此重要的原因。與歐洲議會多數派不同,歐盟委員會將碳邊境調整機制設想為「當前免費配額分配製的替代方案」,希望避免歐盟企業受到「雙重保護」。

在某種程度上保留免費配額制的一個理由是可以幫助歐盟工業對外出口,這一點是碳邊境調整機制無法做到的。比方說,碳邊境調整機制通過讓一家土耳其鋼鐵的歐盟進口商為碳排放支付與義大利鋼鐵製造商相同的價格,從而創造公平的競爭環境。這樣一來,歐盟進口商就沒有動力從土耳其購買鋼材,因為土耳其的鋼材可能更便宜,但通常碳強度更高。但這家能效較低的土耳其鋼鐵製造商仍能將產品銷往不收取碳排放費用的美國市場,從而比其義大利競爭對手更具優勢。因此,歐盟生產商可能會失去市場份額,全球排放量實際上可能會增加。

如果設計得當,修改後的免費配額制度可以幫助歐盟出口商保持競爭力。「氣候變化和可持續轉型圓桌會議」(the Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition)的專家們建議,碳邊境調整機制應僅適用於歐盟一般生產商必須購買配額的進口商品中的排放份額。歐盟也曾討論過為碳邊境調整機制的成本提供出口退稅,但這種選擇有可能違反WTO規則,而WTO規則也是碳邊境調整機制面臨的一個真實的障礙。

貿易夥伴,貿易對手

即使在這個早期階段,歐盟的計畫也遭到了貿易夥伴的反對。美國氣候特使約翰·克里表示,碳邊境調整機制應該是「最後的手段」。麻省理工學院能源與環境政策研究中心副主任邁克爾·梅林(Michael Mehling)說:「我認為美國國內選民不會允許政府對歐盟的碳邊境調整機制無動於衷甚至表示支持。」至於貿易摩擦是否會導致歐洲的計畫「翻車」,歐洲改革中心(the Centre for European Reform)高級研究員山姆·洛(Sam Lowe)警告稱,如果美國不認可,「局面可能會迅速惡化」。

中國國家主席習近平最近警告他的法國和德國同儕,「應對氣候變化……不應該成為……貿易壁壘的藉口」。在4月的一次「基礎四國」(the BASIC group)(巴西、南非、印度和中國)會議上,這些國家的氣候部長「對實施如碳邊境調整機制等貿易壁壘的提議表示嚴重關切,該提議具有歧視性,且違反了公平原則、共同但有區別的責任原則和各自能力原則」。

什麼是「共同但有區別的責任」?
這一國際環境法原則認定所有國家都有責任應對全球環境破壞問題,但發達國家和發展中國家不負同等責任。

在被問及來自「基礎四國」的批評時,一位歐盟官員說:「歐盟碳邊境調整機制的設計將符合WTO規則和《巴黎協定》。從最初提出該想法的時候,我們就與夥伴國家保持接觸。「這位官員補充說,歐盟的公開磋商「為夥伴國家的出口商提供了發表意見的機會」。

中國碳市場的價格一直徘徊在1-13歐元/噸,與「歐盟排放交易體系50歐元/噸的碳價格差距懸殊」

秦炎,路孚特首席分析師

儘管布魯塞爾做出了努力,但如果碳邊境調整機制仍被判定為對外國商品的歧視,歐盟將考慮援引WTO關於保護人類生命和自然資源的貿易措施的例外條款。為了跨越這一障礙,布魯塞爾必須確保碳邊境調整機制被視為氣候變化應對措施,而不是貿易保護或創收措施,儘管歐盟計劃將該機制的收入納入總預算。可是,歐盟委員會網站卻畫蛇添足地將碳邊境調整機制列為幾個「幫助償還『應對武肺疫情的』借款的新收入來源」之一。

世貿組織新任總幹事恩戈齊·奧孔喬-伊韋阿拉(Ngozi Okonjo-Iweala)在4月表示,世貿組織將成立一個工作組來審查碳邊境調整機制。山姆·洛說,歐盟如果要為發展中國家考慮,一種方式就是單方面免除它們的碳邊境調節收費,就像歐盟已經對各種關稅採取的措施一樣。

但如果如很多人預期的那樣,碳邊境調整機制開始時只適用於水泥和鋼鐵行業,那麼一開始最受影響的是少數中等收入國家。土耳其是迄今為止歐盟最大的水泥產品進口來源國。歐盟進口的鋼材大多來自俄羅斯,不過土耳其、烏克蘭、中國和韓國也佔有相當大的市場份額。

當然,每個貿易夥伴面臨的歐盟邊境調節成本並不相同。為了避免雙重碳稅,歐盟委員會將免除國內碳稅水準與其類似的國家的進口碳稅。瑞士這樣的情況是最簡單的,該國的排放交易計畫已經與歐盟ETS掛鉤。

對於排放交易體系較弱或沒有建立排放交易體系的國家來說,難度較大。路孚特(Refinitiv)首席分析師秦炎解釋了中國面臨的挑戰。中國碳市場的價格一直徘徊在1-13歐元/噸,與「歐盟排放交易體系50歐元/噸的碳價格差距懸殊……」,「如果歐盟要求中國鋼鐵出口商為40歐元/噸的巨大價格差買單,則存在貿易爭端的風險。」秦炎補充說,鋼鐵很可能是最後被納入新版中國碳排放權交易體系的行業之一,也許要到2025年。

延遲的里程碑

歐盟7月份的提案將是其對外國產品中的碳排放進行徵稅的開始,這也標誌著一個時代的結束。在之前數十年,氣候政策制定者們意識到氣候行動存在「搭便車」的問題,但卻無法或不能讓氣候行動的「後進者」承擔經濟成本。如果世界主要經濟體要形成一個經濟學家們所稱的「氣候俱樂部」,從而對內制定排放規則,對外協調進口關稅,那麼就必須有人做這個領頭人。

※ 本文轉載自中外對話〈歐盟推進建立碳邊境調節機制