20世紀60年代和70年代初，對已開發國家的環境來說，是重要的歷史時期。這些國家的民眾和一些政治家，已經意識到石油洩漏、酸雨和野生動物滅絕對全球的威脅。
1970年，全美有2000萬人參加了第一屆世界地球日（Earth Day）集會。綠色和平（Greenpeace）和地球之友（Friends of the Earth）等環保組織相繼成立，美國、瑞典和德國也都設立了環境保護部門。
1968年，時任聯合國秘書長吳丹（U Thant）的一份報告，讓環境成為了一個受到聯合國關注的問題。這份報告警告稱：「如果目前的趨勢繼續下去，地球上的生命可能會受到威脅。」報告呼籲聯合國召開人類環境會議（Conference on the Human Environment）。最終，會議於1972年6月舉行。
在這場具有里程碑意義的會議上，環境問題被首次列入全球議程，並達成了《斯德哥爾摩宣言》，這代表著已開發國家和發展中國家，就經濟成長、空氣、水和海洋污染以及全世界人民福祉之間的聯繫，開始進行對話。
本次大會還直接推動了聯合國環境規劃署（United Nations Environment Programme，UNEP）的成立，其主要任務是監測環境狀況，為決策提供科學資訊，並協調各國應對世界環境挑戰。它最初有100多個成員國，目前其成員國數量已經增加到了193個。
全球合作
UNEP很快便開始了工作：1973年首次召開的理事會會議，達成了兩份公約，一個是《防止船舶污染國際公約》（Convention for the Prevention of Pollution from Ships，MARPOL），對防止船舶污染物洩漏做出了嚴格規定；另一個是《瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約》（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora，CITES），對包括最瀕危物種的3萬8000多種動植物的貿易，進行了規範。
臭氧層破壞是UNEP早期著手處理的一個重要問題。臭氧層是保護人類和環境免受太陽紫外線輻射傷害的一層薄薄的屏障，而製冷和氣溶膠噴霧中使用的氯氟碳化物（CFCs）會對其造成破壞。
最終，在UNEP的努力下，聯合國頒布了《蒙特婁議定書》（Montreal Protocol），對消耗臭氧層物質的生產和消費進行管理。該議定書也是迄今為止唯一一項，獲得所有198個聯合國會員國批准的聯合國條約。
據UNEP介紹，臭氧層預計將在本世紀中葉恢復，並且每年有大約200萬人免於罹患皮膚癌。美國的治理和永續發展中心（Center for Governance and Sustainability）主任、《世界最重要的環境機構不為人知的故事：聯合國環境規劃署50週年記》（The Untold Story of the World's leading Environmental Institution：UNEP at Fifty）一書的作者伊凡諾娃（Maria Ivanova）認為，解決臭氧危機「也許是UNEP最大的成就」。
他寫道： 「聯合國環境規劃署有效地發揮了其所有職能——包括科學評估、政策制定以及協調整個聯合國系統和各國政府的行動——其領導層全心全力地解決這一全球性問題。 它不斷提升各項能力——人力、制度和財政能力，並在提出解決方案的過程中樹立了自己的權威。」
UNEP還與世界氣象組織（World Meteorological Organization）一道，在1988年組建政府間氣候變遷專門委員會（IPCC），全面評估氣候變遷科學，並就未來可能達成的解決這一問題的國際協定提出建議。
氣候變遷社交媒體網絡「我們沒有時間了」（We Don't Have Time）負責人、UNEP和《聯合國氣候變遷綱要公約》（UN Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）前發言人納托爾（Nick Nuttall）表示，這並非出於各國政府提出的要求。「UNEP有勇氣說出人們應該做什麼，」他說。他補充道，組建IPCC的行動表明，UNEP儘管不大，但在必要時一直表現得很有魄力。
貝佐斯地球基金（Bezos Earth Fund）總裁兼首席執行官斯蒂爾（Andrew Steer）表示，IPCC的工作流程在當時代表著一種「全新的對待科學研究的方式」。在IPCC的協調下，世界頂尖科學家組成的工作小組撰寫報告，政治家們則被允許對報告摘要提出修改建議。報告中各種科學陳述，都會根據科學家的觀點和研究，附上信心水準。
「這是在用一個非常聰明的方式說，這份報告在盡可能地貼近當前的科學知識水平，因為我們並非對一切都瞭如指掌，」斯蒂爾說。「IPCC一直很有影響力。」2012年，UNEP建立了跨政府生物多樣性與生態系服務平台（Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services，IPBES），以類似的方式協調生物多樣性領域的科學研究。
綠色和平（Greenpeace）首席科學家約翰斯頓（Paul Johnston）說，UNEP高品質的科學研究，為環境運動做出了重要貢獻。「它的工作取得了巨大的成功，不僅向科學界、乃至世界傳遞了資訊，還樹立了公眾的環境意識。」
UNEP的工作促成了15項多邊環境協定，其中包括《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity，CBD）、《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（CITES）、《持久性有機污染物斯德哥爾摩公約》（Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants）和《汞水俁公約》（Minamata Convention on Mercury）。
最近，各國政府在今（2022）年初舉行的聯合國環境大會（UN Environment Assembly）（其前身為聯合國環境規劃署理事會）上同意啟動，關於結束塑膠污染的具有法律約束力的國際協議的談判，UNEP執行主任安德森（Inger Andersen）表示，這是自2015年《巴黎協定》以來最重要的一項多邊環境協議。
中歐大學（Central European University）環境與民主資深學者兼首席研究員斯泰克（Stephen Stec）認為，此舉是一項「重大突破」。然而，這樣的重大進展「少之又少」，他說道。「人們討論該消息發佈時的社會氛圍時還在將其與很多年前的《蒙特利爾議定書》進行比較。」
環境署的影響
儘管UNEP取得了各種成就，但世界環境仍在以驚人的速度惡化。這一認知也讓評論家們對UNEP表示讚賞時有所保留。不過，許多人認為，環境的持續退化更多地是由於各國政府未能根據UNEP的科學建議採取行動，並不是UNEP本身的失敗。
納托爾說，各國在面對環境問題時的政治立場非常「分裂」，甚至可以一邊制定減碳目標，一邊擴大化石燃料生產。他說： 「UNEP的弱點不在於其自身，而是各國政府沒能將科學內化於它們的工作中，並目標明確地加以推進。」
伊凡諾娃在他的書中，也提到了這個觀點，他說：「經濟增長和環境保護二者之間非此即彼的觀點，深深地根植於世界各國的政府和個人的觀念中，UNEP幾乎沒有能力在很大程度上改變這一點，其取得成就實屬來之不易。」
一些人認為，UNEP從成立之初就注定會是弱小的，特別是選擇了肯亞作為總部所在地。這個東非國家以發展中國家需要在聯合國活動中，擁有更大發言權為理由，大力遊說將這個新組織的總部設在那裡。
當時，肯亞的勝出被視為一次重大的成功，因為這是一個聯合國機構首次將總部設在發展中國家。然而許多人認為，在最初幾年，通訊和基礎設施聯通不暢，限制了UNEP發揮作用。
伊凡諾娃表示，這些限制進而增加了招聘和留住員工的難度，結果就是「UNEP關注度受到影響，可信度降低」。此外，他還指出，總部所在地的選擇本身，並沒有帶來發展中國家更多的投入，只有36%的國家在肯亞首都奈洛比（Nairobi）設有外交使團，即使在環境署成立50年後也是如此。
納托爾認為，那些一開始就不希望看到UNEP成立的已發展國家「非常高興」它落戶非洲東海岸。他說，儘管肯亞的通訊基礎設施，在過去20年裡有了很大的改善，但「一開始，UNEP很難真正產生任何影響」。
UNEP的預算也限制了其發揮效力。該機構的大部分資金來自各國政府根據其經濟規模提供的捐款，即UNEP的環境基金（Environment Fund），以及對特定項目的捐款，即「專項捐款」。
這些年來，來自環境基金的資金比例已經下降。伊凡諾娃在他的書中提到，1972年，該基金預計每年將獲得1億美元，並且這一數字會隨著時間的推移而增長。然而根據UNEP自己的數據，去（2021）年該基金共計收到7850萬美元，占環境署總收入的15%。其中超過90%來自15個國家，而荷蘭、法國和德國是該機構的最大捐助國。
伊凡諾娃說，儘管UNEP的預算總體上有所增加，但其實大部分都來自想要資助特定項目的捐助者，並且帶有附加條件。這使得該組織很難設定自己的優先事項，並且不可預測性也逐年增加。「這不是一個制度設計問題，而是反映了全球對環境問題關注的變化，」他寫道。
在去年通過的至2025年的中期戰略中，UNEP承認確保環境基金獲得更多捐款以及更多「軟定向」資金，對於UNEP在氣候變遷、生物多樣性和污染等優先事項上，取得確實成果是「不可或缺的」。
未來願景
為期兩天的UNEP成立50週年紀念活動，已於月初在瑞典首都斯德哥爾摩舉行。此時此刻，人們不禁要問，下一個50年UNEP還能發揮怎樣的作用？
斯泰克認為，正如聯合國人權理事會在人權方面所做的那樣，UNEP可以用同樣的方式推動提高企業的全球環境行為和責任標準。
聯合國環境大會（UNEA）還可以發揮作用，讓成員國為其對待環境的方式負責，而UNEP則發揮秘書處的職能，蒐集資訊並編寫報告，提交UNEA採取行動。
納托爾希望看到成員國為UNEP提供更多資源，以克服短期政治考量和融資的限制。他說，UNEP展開一些試點計畫，如再生能源發電和生態系統復育等，如果有更多的資金，就可以取得更大的成就。他表示，這還可以擴大其地區影響力，並加強政府對環境與經濟之間聯繫的認識。
他還相信，隨著環保組織和公民提起的環境訴訟的增加，各國法庭將越來越多地檢驗UNEP協調搭建的各種法律架構。「法律途徑可能是最有效的途徑之一，」他認為。
斯蒂爾說，世界正在進入一個新的歷史時期，政府、企業、科學家、民間組織和公眾攜手共同解決問題。為此，就需要更多的現代化的治理體系。
「在UNEP 50週年（UNEP+50）慶祝活動上觀察各方是否想要從體制上強化UNEP將是一件非常有意思的事情。1972年UNEP剛剛成立時，人們對它所要發揮的作用抱有很大的雄心，其首任執行主任斯特朗（Maurice Strong）也曾對它寄予很高的期望，」斯蒂爾說。「如果他還活著，或許有人會問他，是否覺得自己的夢想已經實現，我想他會說這是一個複雜的故事，他們已經在有限的資源基礎上，盡了自己最大的努力。」
※ 本文轉載自中外對話〈聯合國環境署的五十年: 這顆“世界環境良心”取得了哪些成就？〉
